Il recepimento delle direttive UE sui rifiuti “non self-executing” secondo la legge italiana

Inserito da in luglio 26, 2016

Alessio Scarcella, Il recepimento delle direttive UE sui rifiuti “non self-executing” secondo la legge italiana, in Ambiente e sviluppo, 2012, 1, p. 14

Il recepimento delle direttive UE sui rifiuti “non self-executing” secondo la legge italiana

Sommario: Premessa – Il rapporto tra ordinamento italiano ed ordinamento UE: il primato del diritto UE – Il problema dell’adattamento al diritto derivato UE – L’evoluzione della legislazione italiana nel processo di attuazione delle direttive UE – Esiste uno strumento giuridico per garantire l’attuazione “urgente” di disposizioni UE? – Rapporti tra norme UE e norme interne contrastanti – Il problema dell’attuazione delle direttive Ue in materia di rifiuti – Problemi di compatibilità tra diritto interno e diritto Ue: metodi di risoluzione dei contrasti – La posizione della Corte di Cassazione – La recente presa di posizione della Corte costituzionale: sentenza 28 gennaio 2010, n. 28

Premessa

Il tema che mi è stato assegnato è di estremo interesse in quanto concerne la questione dei rapporti tra le normativa comunitaria e quella interna dei singoli stati membri.

Non è certo questa la sede per ricordare l’ampio dibattito sul tema dei rapporti tra l’ordinamento dell’Unione e l’ordinamento degli Stati membri. L’occasione è, però, utile per fare il punto della situazione sul tema dell’efficacia delle direttive UE nell’ordinamento giuridico interno e, segnatamente, in quello italiano.

Com’è noto, molto controversa è la possibilità di una diretta efficacia delle direttive nell’ordinamento nazionale. Si tratta, infatti, di atti che, a norma dell’art. 288 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea Articolo (ex art. 249 del TCE), necessitano di una disposizione nazionale interna di recepimento. La norma recita, infatti, che “la direttiva vincola lo Stato membro cui è rivolta per quanto riguarda il risultato da raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi”.

Nonostante la previsione della necessità di un atto di trasposizione interno, la Corte di Giustizia UE si è pronunciata, entro certi limiti, per la diretta efficacia di un direttiva in tre ipotesi:

1) quando la direttiva impone agli Stati membri degli obblighi sufficientemente chiari e precisi (caso della direttive dettagliate). Come infatti affermato dalla Corte UE (sentenza 19 gennaio 1982, causa 8/81, Becker c. Finanzamt Munster-Innenstadt)

“in tutti i casi in cui disposizioni di una direttiva appaiano…incondizionate e sufficientemente precise, tali disposizioni possono essere richiamate, in mancanza di provvedimenti di attuazione adottati entro i termini, per opporsi a qualsiasi disposizione di diritto interno non conforme alla direttiva, ovvero in quanto sono atte a definire diritti che i singoli possono far valere nei confronti dello Stato;

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2) quando la direttiva chiarisce il contenuto di un obbligo già previsto dai trattati. È questo, ad esempio, il caso esaminato dalla Corte di Giustizia UE riguardante una direttiva che imponeva allo Stato italiano di abolire, entro un termine prefissato, una tassa che era stata ritenuta ad effetto equivalente rispetto ad un dazio; l’obbligo imposto da tale provvedimento costituiva una disposizione di attuazione dell’art. 13 TCE (ora abrogato) per cui, una volta scaduto il termine, la Corte ha ritenuto pienamente legittima la richiesta di una società italiana di non corrispondere la tassa in questione (sentenza 17 dicembre 1970, causa 33/70, SACE c. Ministro delle Finanze della Repubblica Italiana). In particolare, si legge nella motivazione:

“una direttiva, il cui scopo è d’impartire ad uno Stato membro una data limite per l’adempimento di un obbligo comunitario, non riguarda solo i rapporti fra la Commissione e detto Stato, ma implica conseguenze giuridiche che possono essere fatte valere… dai singoli qualora, per sua natura, la disposizione che sancisce detto obbligo sia direttamente efficace”;

3) quando, infine, la direttiva non implica necessariamente l’emanazione di atti di esecuzione, ma al contrario pone a carico degli Stati membri un obbligo di astenersi dall’approvare determinati atti o dal compiere specifiche azioni (obbligo di non facere). Esempio ne è quella decisione (sentenza 4 dicembre 1974, causa 41/74, Van Duyn c. Olanda) in cui la Corte UE ha ritenuto ad efficacia diretta una direttiva che imponeva agli Stati membri di adottare provvedimenti di limitazione della libera circolazione delle persone solo in determinati casi, con ciò affermando come regola generale l’obbligo per gli Stati membri di non adottare alcun atto di limitazione di tale libertà.

Si noti, però, che le direttive con effetto diretto non trasposte entro il termine:

  1. a) possono essere fatte valere dal cittadino solo nei confronti dello Stato, non anche nei confronti di altri singoli privati (c.d. effetto diretto verticale);
  2. b) mentre lo Stato non può far valere alcun obbligo del singolo sancito dalla direttiva non trasposta (c.d. effetto diretto unilaterale).

Esiste, com’è noto, un obbligo di risarcimento del danno conseguente alla mancata o tardiva trasposizione della direttiva. Tale principio è stato riconosciuto più volte dalla Corte di Giustizia UE (ad es., v. sentenza 19 novembre 1991, cause riunite C-6/90 e C-9/90, Francovich e Bonifaci c. Repubblica Italiana; ancora sentenza 5 marzo 1996, cause riunite C-46/93 e C-48/93, Brasserie du Pecheur e Factortame e sentenza 26 marzo 1996, causa C-392/93, British Telecommunications).

A tal proposito, si segnalano alcune recenti decisioni della Corte di Cassazione italiana che hanno affermato l’importante principio secondo cui in caso di omessa o tardiva trasposizione da parte del legislatore italiano nel termine prescritto delle direttive comunitarie (nella specie, le Direttive n. 75/362/Cee e n. 82/76/Cee, non autoesecutive, in tema di retribuzione della formazione dei medici specializzandi), sorge, conformemente ai principi più volte affermati dalla Corte di giustizia dell’Unione europea, il diritto degli interessati al risarcimento dei danni che va ricondotto allo schema della responsabilità per inadempimento dell’obbligazione ex lege dello Stato, di natura indennitaria. Tale responsabilità – dovendosi considerare il comportamento omissivo dello Stato come antigiuridico anche sul piano dell’ordinamento interno e dovendosi ricondurre ogni obbligazione nell’ambito della ripartizione di cui all’art. 1173 cod. civ. – va inquadrata nella figura della responsabilità contrattuale, in quanto nascente non dal fatto illecito di cui all’art. 2043 cod. civ., bensì dall’inadempimento di un rapporto obbligatorio preesistente, sicché il diritto al risarcimento del relativo danno è soggetto all’ordinario termine decennale di prescrizione (Cass. civ., Sez. III, 17 maggio 2011, n. 10813, Min. Salute ed altri c. Quaglio ed altri, CED Cass., n. 617336; Id., Sez. III, 17 maggio 2011, n. 10814, Min. Istruzione Università Ricerca ed altro c. De Sessa, CED Cass., n. 617339; Cass. civ., sez. un., 17 aprile 2009, n. 9147, Min. Università Ricerca c. Caggia, CED Cass., n. 607428).

Il rapporto tra ordinamento italiano ed ordinamento UE: il primato del diritto UE

Nonostante le direttive non self-executing non abbiano, di regola, diretta efficacia nell’ordinamento interno deve peraltro tenersi conto del c.d. primato del diritto UE, che vale a risolvere i casi in cui una norma europea contrasta con una disposizione interna. Se, infatti, quest’ultima dovesse prevalere, i diritti attribuiti ai singoli dall’ordinamento UE non troverebbero alcuna tutela, salvo quella risarcitoria, come già visto in precedenza. Il principio del primato del diritto Ue, di creazione giurisprudenziale, è da intendersi nel senso che in caso di conflitto, di contraddizione o di incompatibilità tra norme di diritto del’Unione Europea e norma nazionali, le prime prevalgono sulle seconde.

Le principali questioni che riguardano il rapporto tra diritto italiano ed ordinamento Ue sono due:

1) inquadramento della normativa Ue nell’ambito del nostro sistema costituzionale;

2) rapporto intercorrente tra normativa Ue direttamente applicabile e norme giuridiche italiane di pari rango (qual è, in seno alla gerarchia delle fonti, il rango attribuibile alle norme Ue?).

Inizialmente, si era posta la questione se, a seguito dell’adesione dell’Italia alla Comunità europea e della ratifica dei Trattati, essendosi verificato un trasferimento di funzioni a favore della Comunità, occorresse operare con una norma di rango costituzionale per autorizzare tale trasferimento, posto che l’ordinamento dello Stato era normato dalla Costituzione.

La soluzione fu quella di dare esecuzione ai Trattati mediante leggi ordinarie e non costituzionali (“ai Trattati è data piena ed intera esecuzione”).

Le critiche a questa soluzione sono state superate dalla dottrina, che ha sostenuto che la scelta è legittima a condizione che le venga data una copertura costituzionale, individuata nell’art. 11 Cost.

In particolare, il riferimento alle limitazioni di sovranità contenuto all’art. 11 Cost. consentiva di fare ricorso alla norma anche per consentire le forti limitazioni di competenza introdotte dai Trattati comunitari (normative, giurisdizionali ed amministrative). Questa norma ha per lungo tempo costituito il parametro di riferimento costituzionale che giustificava le limitazioni di sovranità dello Stato italiano, mentre altri Stati membri Ue avevano scelto di modificare le loro Carte costituzionali.

Di recente, tuttavia, il rapporto tra il nostro ordinamento e quello UE è stato istituzionalizzato dalla nuova formulazione dell’art. 117 Cost., modificato dalla legge costituzionale n. 3/2001:

“la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto…. dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali”.

L’art. 117 si riferisce a specifiche limitazioni di sovranità e non ad una sua totale cessione.

Ciò significa che

“la limitazione della sovranità dello Stato è tollerabile solo ove non comprometta i valori fondamentali del nostro ordinamento”.

Da qui, dunque, la elaborazione della teoria dei “controlimiti” (Corte costituzionale italiana).

In sintesi, secondo la Corte costituzionale, i limiti alla sovranità dello Stato sono accettabili ove sia in gioco il rispetto dei diritti inviolabili della persona umana e dei principi fondamentali: tale rispetto costituisce un limite invalicabile al recepimento di qualunque disposizione dell’UE.

Così precisava, in fatti, la Corte cost., sentenza n. 183/1973:

“deve quindi escludersi che siffatte limitazioni, concretamente puntualizzate nel Trattato di Roma – sottoscritto da Paesi i cui ordinamenti si ispirano ai principi dello Stato di diritto e garantiscono le libertà essenziali dei cittadini -, possano comunque comportare per gli organi della Cee un inammissibile potere di violare i principi fondamentali del nostro ordinamento costituzionale, o i diritti inalienabili della persona umana”.

Il problema dell’adattamento al diritto derivato UE

Problemi, in particolare, si manifestavano per recepire nell’ordinamento italiano atti europei, privi di valenza normativa e, quindi, difficilmente inseribili tra le fonti del diritto interno.

Per superare l’impasse, era invalsa la prasi di riprodurre il contenuto dei regolamenti in leggi nazionali, prassi tuttavia giudicata illegittima dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 232/1975:

“Esigenze fondamentali di eguaglianza e di certezza giuridica postulano che le norme comunitarie – non qualificabili come fonte di diritto internazionale, né di diritto straniero, né di diritto interno dei singoli Stati – debbano avere piena efficacia obbligatoria e diretta applicazione in tutti gli Stati membri, senza la necessità di leggi di recezione e adattamento, come atti aventi forza e valore di legge in ogni Paese della Comunità, sì da entrare ovunque contemporaneamente in vigore e conseguire applicazione uguale ed uniforme nei confronti di tutti i destinatari”.

Problemi, in particolare, si manifestavano per recepire nell’ordinamento italiano le direttive.

La soluzione è stata trovata mediante la c.d. legge comunitaria.

Si segnala, a tal proposito, l’importanza della legge n. 11/2005, che, all’art. 1, indica le finalità proprie del nuovo provvedimento normativo, distinguendo due fasi:

Ascendente (artt. 3/7, predisposizione degli atti comunitari e dell’Ue)

Discendente (artt. 8/16, adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Ue)

Principi applicabili: sussidiarietà, proporzionalità, efficienza, trasparenza, partecipazione democratica.

In particolare, gli obblighi per l’Italia derivano:

dall’emanazione di ogni atto Ue che vincoli l’Italia ad adottare provvedimenti di attuazione (direttive);

dall’accertamento giurisdizionale, con sentenza della Corte di Giustizia Ue, dell’incompatibilità di norme legislative e regolamentari dell’ordinamento giuridico nazionale con le disposizioni dell’ordinamento europeo;

dall’emanazione di decisioni-quadro e di decisioni adottate nell’ambito della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale.

L’attività di coordinamento dei soggetti coinvolti nel processo di formazione ed attuazione del diritto comunitario è svolta dal CIACE (Comitato interministeriale per gli affari comunitari europei): art. 2, legge n. 11/2005.

L’evoluzione della legislazione italiana nel processo di attuazione delle direttive UE

Quali sono gli strumenti normativi adottati per la trasposizione delle direttive nel nostro ordinamento?

Di seguito l’evoluzione legislativa e giurisprudenziale del nostro sistema:

  1. a) inizialmente, le direttive venivano attuate mediante legge ordinaria o mediante decreti legislativi (Governo su legge delega del Parlamento);
  2. b) successivamente, la legge n. 183/1987 (legge Fabbri) favorì il recepimento delle direttive in via regolamentare o amministrativa;
  3. c) seguì la legge n. 86/1989 (legge La Pergola) che stabilì le norme generali per la partecipazione dell’Italia al processo normativo comunitario: detta legge introdusse quale meccanismo tipico di adeguamento la c.d. legge comunitaria;
  4. d) la legge n. 86/1989 venne poi abrogata dalla legge n. 11/2005 (legge Buttiglione) che però ha conservato lo strumento della legge comunitaria.

In sintesi, la legge comunitaria, è la legge annuale con cui si provvede alla ricognizione degli atti Ue da recepire nell’ordinamento interno e si procede alla definizione delle opportune procedure per l’adattamento dell’ordinamento nazionale.

Il riferimento normativo è contenuto agli artt. 8/9 della legge n. 11/2005 (il Governo presenta annualmente al Parlamento, entro il 31 gennaio, un disegno di legge in grado di disciplinare le modalità di attuazione della normativa europea nell’ordinamento italiano).

È con la legge comunitaria che si attuano le direttive (art. 9), anche se nel provvedimento vengono inserite altre disposizioni, tutte finalizzate a dare attuazione completa nel nostro ordinamento alle disposizioni Ue:

1) disposizioni modificative o abrogative di leggi statali contrastanti con atti europei (c.d. normazione diretta);

2) disposizioni modificative o abrogative di leggi statali vigenti oggetto di procedure di infrazione avviate dalla Commissione c/ Italia;

3) delega legislativa al Governo per attuare atti Ue (tramite Decreto legislativo, regolamenti o atti amministrativi il Governo attua, su delega del Governo, disposizioni contenute in direttive: dipende dalla natura della materia oggetto della norma europea);

4) delega per attuare in via regolamentare le direttive (ove si tratti di materie non coperte da riserva assoluta di legge: parziale delegi-ficazione normativa in quanto regolamenti disciplinano settori prima regolati per legge);

5) disposizioni per dare attuazione a Trattati intern.li conclusi dall’UE nel quadro dell’azione esterna;

6) disposizioni che individuano i principi fondamentali nel cui rispetto le Regioni possono procedere all’attuazione di atti UE nelle materia concorrenti (art. 117, comma 3, Cost.);

7) delega al Governo per l’emanazione di Decreto legislativo recanti sanzioni penali in materie di competenza legislativa residuale delle Regioni (v. artt. 117, comma 2, lett. l), Cost.: se un atto Ue deve essere attuato da una Regione e deve prevedere sanzioni penali, è il Governo ad integrare il provvedimento regionale di attuazione con un Decreto legislativo ad hoc che disciplina l’applicazione delle sanzioni);

8) disposizioni emanate nell’esercizio del potere sostitutivo del Governo (rapporti normativa nazionale/regionale).

Esiste uno strumento giuridico per garantire l’attuazione “urgente” di disposizioni UE?

La risposta è sì: si tratta della procedura prevista dall’art. 11 della legge n. 11/2005 che consente di adottare misure urgenti per il recepimento di provvedimenti europei laddove non sia ancora stata approvata la legge comunitaria.

In sostanza, quando ci sono atti Ue che devono essere immediatamente adottati e non vi sia tempo per attendere la legge comunitaria, il CdM – su proposta del Presidente del Consiglio o del Ministero delle politiche europee, può adottare i provvedimenti necessari a darvi esecuzione.

Infine, si segnala l’esistenza di una procedura semplificata per recepire atti UE che apportano solo modifiche tecniche ad atti cui è già stata data esecuzione nell’ordinamento nazionale.

Rapporti tra norme UE e norme interne contrastanti

Inizialmente, la posizione della nostra Corte costituzionale era difforme dalle posizioni della Corte di Giustizia Ue.

La Corte cost., per la prima volta, si era occupata del tema con la sentenza n. 14/64 (Costa c/Enel): le norme comunitarie erano da porre sul medesimo piano della legge ordinaria (in sostanza, valeva il criterio cronologico, c.d. lex posterior derogat priori: la norma nazionale successiva poteva abrogare o modificare la norma comunitaria antecedente).

La Corte di Giustizia UE, invece, affermava il principio opposto (v. sentenza Corte Giustizia UE Costa c/Enel 15 luglio 1964, n. 6/64).

In sostanza, per la prima volta con la celebre sentenza 15 luglio 1964, causa C-6/64, Costa c. Enel, la Corte sostenne:

1) che con l’istituzione della Comunità (oggi Unione) europea, gli Stati membri hanno limitato, sia pure in tempi circoscritti, i loro poteri sovrani e creato un complesso di diritto vincolante per i loro cittadini e per loro stessi;

2) tale limitazione di sovranità ha come corollario l’impossibilità per gli Stati membri di far prevalere contro tale ordinamento un provvedimento unilaterale ulteriore; se ciò accadesse sarebbe scosso lo stesso fondamento giuridico dell’Ue.

Successivamente, è mutata la posizione della Corte Cost. (v. sentenza n. 183/1973, nota come sentenza Frontini) che riconosceva il principio del primato del diritto UE sul diritto interno e l’efficacia diretta dei regolamenti.

Tale principio venne ribadito successivamente dalla Corte cost. (sentenza n. 232/1975) che, tuttavia, escludeva che il giudice italiano potesse disapplicare autonomamente le norme interne successive incompatibili con i regolamenti. In sostanza, ciò era possibile solo se la norma interna incompatibile era abrogata o dichiarata costituzionalmente illegittima dalla Corte costituzionale.

Questa soluzione, se evitava errori giudiziari (evitando che i giudici applicassero erroneamente norme comunitarie ritenute incompatibili) condizionava, però, l’applicabilità di un regolamento ad un atto interno dello Stato (contrasto con l’art. 288 TFUE).

Ciò aveva determinato un nuovo contrasto con la Corte di Giustizia UE che, con la sentenza Simmenthal del 9 marzo 1978 affermò la necessità di un controllo diffuso in cui spettava al giudice nazionale, in sede di applicazione di una norma UE, garantirne la piena efficacia, disapplicando la norma interna contrastante senza necessità di chiederne alla Corte costituzionale una declaratoria preventiva di incostituzionalità.

In sostanza con tale decisione (sentenza n. 107/1977, Amministrazione delle finanze c. Simmenthal) la Corte di Giustizia chiarì anche quali erano gli effetti dell’applicazione di tale principio, in particolare per quanto riguardava l’attività del giudice nazionale incaricato di applicare il diritto Ue. Si trattava del principio della disapplicazione della norma interna contrastante con le norme del diritto Ue, anche se successiva,

“senza dover chiedere o attendere la previa rimozione in via legislativa o mediante qualsiasi altro procedimento costituzionale”.

Il contrasto tra Corte di Giustizia Ue e Corte costituzionale è stato definitivamente superato nel 1984 con la celebre sentenza Corte Cost. n. 170/1984 (nota come sentenza Granital): il giudice nazionale è tenuto a disapplicare la normativa nazionale posteriore confliggente con disposizioni UE, con esclusione del preventivo ricorso alla Corte cost.

Si noti, tuttavia, che in due distinte sentenze (la n. 384/1994 e la n. 94/1995) la Corte costituzionale sembrerebbe aver mutato il proprio orientamento, chiarendo che il giudizio di legittimità costituzionale è da ritenersi ammissibile quando è instaurato in via principale.

In sintesi:

  1. a) la sentenza 170/1984, ha affermato che, nel giudizio in via incidentale, la Corte costituzionale è incompetente a conoscere di un eventuale contrasto tra norma interna incompatibile e norma UE, rimettendo al giudice il compito di disapplicare la prima;
  2. b) cost., nel giudizio in via principale, è competente a dichiarare l’illegittimità costituzionale di una legge regionale impugnata dallo Stato ove contrastante con un atto UE o di una norma statale contraria a disposizioni UE che violi prerogative delle Regioni e delle Province autonome.

Oggi nella Dichiarazione 17 (Dichiarazione relativa al primato) allegata al Trattato di Lisbona del 2007 è espressamente affermato che

“i trattati e il diritto adottato dall’Unione sulla base dei trattati prevalgono sul diritto degli Stati membri alle condizioni stabilite dalla… giurisprudenza” della Corte di giustizia Ue. Sul punto, significativo è anche il parere del Servizio giuridico del Consiglio del 22 giugno 2007 sul primato, riportato nel documento 11197/07 (JUR 260), secondo cui “Il fatto che il principio della preminenza non sarà incluso nel futuro trattato non altera in alcun modo l’esistenza del principio stesso e la giurisprudenza esistente della Corte di giustizia”.

Il problema dell’attuazione delle direttive Ue in materia di rifiuti

Trattasi di una questione piuttosto complessa che va inquadrata nella più ampia problematica della definizione del concetto di rifiuto (snodo, a sua volta, fondamentale della disciplina della tutela dell’ambiente) la cui analisi necessita pertanto di un, sia pur breve, riassunto del quadro normativo e giurisprudenziale che le fa da sfondo. Tre in particolare i riferimenti generali da tenere presenti:

  1. a) nell’ordinamento UE le fonti susseguitesi sull’argomento sono, nell’ordine, la Direttiva n. 75/442/Cee, la Direttiva n. 91/156/Cee e la Direttiva n. 2006/12/Cee, atti questi da ritenersi peraltro già a loro volta superati dalla Direttiva n. 2008/98/Ce il cui scopo è proprio quello di abrogare e sostituire, a partire dal dicembre 2010, le prime tre. Nonostante l’aggiornamento normativo i precetti, le definizioni e le nozioni fondamentali sono però rimaste praticamente analoghe a quelle previste nel 1975;
  2. b) quanto invece al nostro legislatore nazionale, egli ha sottoposto il concetto di rifiuto a diverse riformulazioni nel corso degli ultimi anni: all’inizio, la definizione era contenuta nell’ 6 del D.Lgs. 5 febbraio 1997, n. 22 (noto come decreto Ronchi); in seguito, questa disposizione era stata oggetto di un’interpretazione autentica assai controversa operata dall’art. 14 del D.L. 8 luglio 2002, n. 138, convertito in legge 8 agosto 2002, n. 178. Altra modifica significativa risale al gennaio 2008 a seguito dell’approvazione del D.Lgs. n. 4/2008. Da ultimo la materia è stata nuovamente modificata con il D.Lgs. n. 205/2010 in attuazione della citata Direttiva n. 98/2008;
  3. c) simile complesso (ed a volte farraginoso) intreccio di fonti nazionali e sovranazionali non ha però impedito il formarsi nel tempo di una nozione tendenzialmente unitaria ed omogenea della materia dello smaltimento dei rifiuti. In generale, infatti, la nozione di rifiuto enucleata dal legislatore comunitario e recepita dall’ 183 del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (c.d. TUA – Testo Unico ambientale), si basa sul concetto di disfarsi (volontario o obbligatorio) del bene da parte del suo titolare. Elemento centrale, dunque, è l’inutilizzabilità successiva del materiale o della sostanza da parte del produttore (1).

Problemi di compatibilità tra diritto interno e diritto Ue: metodi di risoluzione dei contrasti

Per ciò che concerne il rimedio da esperire in caso di antinomia tra diritto penale e diritto comunitario, la Corte costituzionale italiana ha una posizione chiara circa il metodo da seguire per risolvere eventuali contrasti tra diritto comunitario e diritto penale nazionale.

Come noto, le possibilità per il giudice a quo che viene a trovarsi di fronte ad una sospetta situazione di contrasto fra una fonte comunitaria e una fonte interna sono, in astratto, tre:

1) la disapplicazione diretta della norma interna contraria al principio comunitario;

2) il ricorso alla Corte di giustizia;

3) la remissione della questione alla Corte costituzionale per violazione degli artt. 11 e 117 Cost.

La posizione della Corte di Cassazione

I problemi di compatibilità tra la normativa comunitaria in materia di rifiuti e quella italiana si erano posti, in particolare, dopo l’entrata in vigore del D.Lgs. n. 22/1997 (c.d. decreto Ronchi).

Ed infatti, prima di tale disciplina, la normativa di riferimento era costituita dal D.P.R. 10 settembre 1982, n. 915 che, anche nell’esegesi giurisprudenziale, non creava problemi di interpretazione (2).

Una prima questione si era posta nella seconda metà degli anni novanta, quando la giurisprudenza, chiamata a pronunciarsi sul nuovo testo del D.Lgs. 5 febbraio 1997, n. 22 (che aveva abrogato, sostituendolo, il D.P.R. n. 915/1982) aveva escluso, in ipotesi di contrasto tra la norma interna e quella comunitaria, la possibilità di invocare la diretta applicabilità delle direttive comunitarie, non potendo le stesse comportare effetti in malam partem nei confronti dei singoli (3).

Tale principio, seppure riferito alle Decisioni – Quadro U.E., si noti, è stato di recente ribadito anche dalle Sezioni Unite della Suprema Corte di Cassazione, secondo cui l’obbligo del giudice di interpretare il diritto nazionale conformemente al contenuto delle decisioni quadro adottate nell’ambito del titolo VI del Trattato sull’Unione europea non può legittimare l’integrazione della norma penale interna quando una simile operazione si traduca in una interpretazione in malam partem (4).

Il tema era stato poi ripreso dalla giurisprudenza successiva, soprattutto a seguito delle “polemiche” sorte all’indomani dell’entrata in vigore dell’art. 14 del D.L. 8 luglio 2002, n. 138, convertito con modifiche nella legge 8 agosto 2002, n. 178, che forniva un’interpretazione autentica della nozione di rifiuto.

In particolare, la Corte di Cassazione, pur ammettendo che la definizione di rifiuto contenuta in tale norma – a valere quale interpretazione autentica della nozione dettata dall’allora vigente art. 6, lett. a), del D.Lgs. 5 febbraio 1997, n. 22 -, fosse difforme da quella dettata dall’art. 1 della Direttiva n. 91/156/Cee, all’epoca vigente, l’aveva tuttavia qualificata come vincolante per il giudice nazionale, atteso che la citata direttiva non è auto applicativa (c.d. self executing), non potendosi in tal caso nemmeno fare ricorso all’art. 267 (ex art. 234 del TCE) del Trattato dell’Unione Europea, onde richiedere alla Corte di Giustizia una interpretazione pregiudiziale, che può solo riferirsi al Trattato o agli atti delle istituzioni della Comunità e non agli atti del legislatore nazionale (5).

L’impossibilità di adire i giudici di Lussemburgo per ottenere l’interpretazione pregiudiziale, aveva quindi portato la stessa Corte di Cassazione a sollevare la questione di costituzionalità dell’art. 14 del citato decreto legge n. 138/2002, sulla base dell’asserito contrasto con gli artt. 11 e 117 Cost., richiamando quanto affermato dalla Corte Giustizia Ue, sez. II, 11 novembre 2004, causa C-457/02, Niselli (6).

La questione, com’è noto, non venne trattata dalla Corte costituzionale italiana a seguito dell’entrata in vigore, nelle more, del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 che aveva espressamente abrogato, all’art. 264, comma 1, lettera l), la norma di interpretazione autentica di cui all’art. 14 del D.L. n. 138 del 2002, sottoposta a scrutinio di costituzionalità dalla Corte di Cassazione (7).

Si era, quindi, giunti alla conclusione, nelle ultime pronunce della Corte di Cassazione, che il potere-dovere del giudice di disapplicare la normativa nazionale in contrasto con la normativa comunitaria sussiste solo laddove tale ultima normativa sia dotata di efficacia diretta nell’ordinamento interno.

Secondo un primo orientamento la normativa nazionale del 2002 non si sarebbe potuta applicare in quanto in contrasto con la definizione di rifiuto elaborata dalla giurisprudenza comunitaria, e fra l’altro contenuta nel Regolamento del Consiglio Cee 1° febbraio 1993, n. 259 (sui trasporti transfrontalieri), attesa la natura della fonte (regolamento, e come tale direttamente applicabile nell’ordinamento degli Stati membri ai sensi dell’art. 249 (ex 189) del Trattato) che la contiene (8); una posizione condivisa dalla Corte in più occasioni con l’ulteriore affermazione che

“la definizione di rifiuto comunitaria non possa essere interpretata secondo i criteri dettati dalla nostra normativa nazionale” (9).

Diversamente (10), si era sostenuto come le nuove disposizioni fossero vincolanti per il giudice in quanto introdotte con atto avente pari efficacia legislativa della precedente normativa sebbene fosse stata modificata la nozione di rifiuto dettata dall’art. 1 della Direttiva n. 91/156/Cee e riprodotta dalla previgente disposizione nazionale del 1997 (11). L’argomentazione si fondava sul rilievo che la Direttiva n. 91/156 non fosse auto applicativa (self executing) e che in proposito non potesse adirsi direttamente la Corte di Giustizia per acquisire una interpretazione pregiudiziale ex art. 234 (ex 177) atteso che a dovere essere interpretata era non già la norma europea, bensì quella nazionale; con la conseguenza che unico strumento operativo, peraltro attivato, rimaneva quello della procedura di infrazione contro lo Stato italiano ed il successivo ricorso alla Corte di Giustizia in caso di non adeguamento dello Stato al parere motivato della stessa Commissione, ai sensi dell’art. 226 (già 169) del Trattato di Roma (12).

Un’ulteriore e articolata metodica di approccio al problema risultava in altra pronuncia della Corte (13), che muoveva dalla lettura delle numerose decisioni della Corte Europea di Giustizia le cui decisioni (siano esse di condanna per inadempimento dello Stato oppure interpretative del diritto comunitario) sono, come ricordato in precedenza, immediatamente e direttamente applicabili in Italia, e tra queste basti richiamare, in tema di rifiuti, le sentenze 28 marzo 1990, nelle cause riunite Vessoso e Zanetti; 25 giugno 1997, in proc. 304/94, Tombesi; 15 giugno 2000, in proc. 418 e 419/1997 Arco; 18 aprile 2002, Palin Granit Oy; 11 settembre 2003, AvestaPolarit Chrome Oy.

La Corte di cassazione mostrava di avvicinarsi a quella che sarà la terza e definitiva opzione interpretativa con una decisione (14), ove si osservava come la pronuncia che precisi o integri il significato di una norma comunitaria abbia la stessa efficacia di quest’ultima, così da essere direttamente ed immediatamente efficace nell’ordinamento nazionale se e in quanto lo sia anche la norma interpretata; conseguentemente se tale efficacia sussiste il giudice nazionale non può più applicare la norma interna, ma ove l’interpretazione abbia riguardato una norma comunitaria priva di efficacia diretta il giudice nazionale dovrebbe ancora applicare la norma interna a meno di non sollevare eccezione di illegittimità costituzionale per violazione degli artt. 11 e 117 Cost. (per la cui opzione la decisione Maretti propende, anche se nel caso specifico giudica la questione irrilevante avendo nel merito condiviso la natura di rifiuto dei materiali in questione).

Ed è così che l’ulteriore punto di approdo diviene la rimessione alla Corte Costituzionale operata in due occasioni dalla Corte di cassazione, sulla nozione di rifiuto (15) e sull’art. 30, comma 4, del decreto legislativo n. 22 del 1997, come modificato dall’art. 1, comma 19, della legge 9 dicembre 1998, n. 426, in entrambi i casi per contrasto con gli artt. 11 e 117 Cost.

In questo senso, dunque, sul presupposto che le direttive comunitarie in materia di rifiuti non sono self executing, la Cassazione ha ribadito, anche di recente, l’impossibilità di disapplicazione delle disposizioni del diritto interno, derogatorie alla disciplina sui rifiuti ricavabile dalle direttive comunitarie (16).

La recente presa di posizione della Corte costituzionale: sentenza 28 gennaio 2010, n. 28

La Corte costituzionale, avallando quanto da ultimo sostenuto dalla Corte di Cassazione, ha compiuto con la sentenza n. 28/2010 (relativa ad un caso concernente la disciplina dei rifiuti) (17) una ricognizione molto precisa dei tre possibili rimedi citati per la risoluzione dei contrasti tra norma interna e norma comunitaria, fornendo un preciso itinerario da seguire per azionare i conflitti tra norme di questa natura.

In particolare, la Corte costituzionale fa notare come in questo caso non sarebbe possibile procedere alla diretta disapplicazione della normativa interna dimostratasi in conflitto col principio comunitario, dato che una simile possibilità è concessa al giudice a quo quando la normativa comunitaria violata consiste in una direttiva c.d. auto applicativa (o self executing). Questa particolare capacità di penetrazione delle direttive sarebbe riscontrabile laddove la fonte comunitaria fosse in grado di creare un diritto in capo al singolo, diritto, a sua volta, azionabile nei confronti dello Stato inadempiente. Questo peculiare carattere, nella ricostruzione operata dalla Corte, sarebbe da escludere completamente nel caso di specie, poiché dagli – eventuali – effetti diretti della direttiva deriverebbe una responsabilità per il cittadino e non un diritto. La natura dell’atto legislativo, quindi, condizionerebbe la possibilità di esperire questo rimedio. Coerentemente, pertanto, la Corte ritiene inopportuno il ricorso alla diretta disapplicazione della legge contraria al dettato comunitario.

Dall’altra parte, la Corte censura l’eventuale possibilità di esperire un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea essendo questo rimedio superfluo, dato che non vi sarebbe alcun dubbio interpretativo da chiarire, stante il palese contrasto con i principi comunitari della previsione sulla natura di sottoprodotto delle ceneri di pirite.

La strada che rimane praticabile per censurare queste interferenze rimane pertanto il ricorso alla Corte costituzionale per violazione degli artt. 11 e 117, comma 1, Cost.

La soluzione congegnata dalla Corte costituzionale sembra essere quella preferibile, proprio in virtù della presenza dell’art. 117 Cost. (“la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto….dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali”) che ristabilisce ulteriormente il ruolo della Corte Costituzionale quale organo competente a risolvere i contrasti fra norme interne e norme comunitarie non direttamente applicabili.

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(1) Art. 183, comma 1, lett. a), D.Lgs. n. 152/2006: “rifiuto: qualsiasi sostanza od oggetto di cui il detentore si disfi o abbia l’intenzione o abbia l’obbligo di disfarsi”. Secondo quanto chiarito in giurisprudenza “Disfarsi di un rifiuto significa avviarlo alla sua normale destinazione costituita dal recupero o dallo smaltimento”. Così sez. III, 19 febbraio 2008, n. 7466, in www.lexambiente.it; sul concetto si veda anche Sez. III, 9 ottobre 2008, n. 38409, ivi. In ambito comunitario fondamentale la decisione C. giust. CE, 18 aprile 2002, C-9/00, Palin Granit Oy, in Foro it., 2002, IV, c. 576.

(2) Si veda in tal senso: Cass. pen., sez. III, sentenza 16 febbraio 1988, n. 11237, R., in Ced Cass. 179749.

(3) Si veda in termini: Cass. pen., sez. III, sentenza 26 giugno 1997, n. 9617, A. G., in Ced Cass. 208776, la quale si richiama al decisum di Corte di Giustizia Comunità Europee C-168/95, Arcaro Luciano.

(4) Si veda sul punto: Cass. pen., sez. un., sentenza 25 giugno 2009, n. 38691, Caruso, in Ced Cass. 244191.

(5) V., in termini: Cass. pen., Sez. 3, sentenza 13 novembre 2002, n. 4052/03, P., In Ced Cass. 223532; conforme: Cass. pen., Sez. 3, sentenza 13 novembre 2002, n. 4051/03, R., in Ced Cass. 223604.

(6) Si veda in tal senso: Cass. pen., Sez. 3, ordinanza 14 dicembre 2005, n. 1414/06, R., in Ced Cass. 232603.

(7) Si veda: Corte cost., ordinanza 8 dicembre 2006, n. 458, in www.cortecostituzionale.it.

(8) Si veda: Cass. pen., sez. III, 27 novembre 2002, n. 2125, Ferretti, in Ced Cass., n. 223291 e in Foro it., 2003, II, c. 116, criticata in modo esplicito sul punto da Cass. pen., sez. III, 13 maggio 2005, n. 17836, Maretti, inedita.

(9) Si veda: Cass. pen., sez. III, 10 febbraio 2005, n. 9503, Montinaro e sez. III, 22 febbraio 2005, n. 11127, Conti, inedite.

(10) Si veda: Cass. pen., sez. III, 13 novembre 2002, n. 4052, Passerotti, in CED Cass., n. 223532 e in Foro it., 2003, II, c. 116.

(11) A tale impostazione hanno aderito successivamente ulteriori decisioni del Giudice di legittimità, sovente in modo acritico come Cass. pen., sez. III, 25 novembre 2004, n. 45582, Sollo, inedita.

(12) In senso conforme al dictum della decisione Passerotti si sono espresse: Cass. pen., sez. III, 29 gennaio 2003, n. 4051, Ronco, in CED Cass., n. 223604;Cass. pen., sez. III, 22 gennaio 2003, Costa; Cass. pen., sez. III, 11 febbraio 2003, Mortellaro; Cass. pen., sez. III, 31 luglio 2003, Agogliati; Cass. pen., sez. III, 9 ottobre 2003, De Fronzo, tutte su specifiche questioni di merito.

(13) Si veda: Cass. pen., sez. III, 15 gennaio 2003, n. 17656, Gonzales, in CED Cass., n. 224716 e in Ambiente e sicurezza, 2003, 16 segg., ripresa da Cass. pen., sez. III, 11 novembre 2004, n. 48402, Brugnolaro.

(14) Si veda: Cass. pen., sez. III, 4 marzo 2005, n. 17836, Maretti, CED Cass., n. 231640, che si presenta come una evoluzione delle tesi illustrate nella pronuncia Passerotti, dello stesso estensore.

(15) Corte cost., ordinanza 16 ottobre 2002, reperibile sul sito internet www.dirittoambiente.com.

(16) Si veda: Cass. pen., sez. III, sentenza 30 settembre 2008, n. 41839, R., in Ced Cass. 241422.

(17) La sentenza rappresenta il punto di approdo della complessa vicenda dell’illegittimità comunitaria.

Magistrato ordinario dal 1993, è attualmente Consigliere della Corte Suprema di Cassazione, assegnato alla Sezione III penale, competente tabellarmente per la trattazione dei reati ambientali. Docente presso le Scuola di Specializzazione per le professioni legali presso le Università degli Studi di Firenze e Siena, è docente nei corsi di formazione organizzati dalla Scuola Superiore della Magistratura nelle tematiche dell’ambiente e della disciplina in materia di prevenzione infortuni. Tra le sue pubblicazioni: Le armi e gli esplosivi nella legislazione vigente: esposizione coordinata e sistematica dei principali testi di legge in materia, di Cantagalli – Baglione – Scarcella, Laurus Robuffo, 2002; L’autorizzazione integrata ambientale: il nuovo sistema unitario di prevenzione e controllo delle fonti inquinanti dell’ambiente - principi, procedure e sistema sanzionatorio, Giuffrè, 2005; Codice dell'ambiente: aggiornato ai decreti correttivi del 2010, Laurus, 2011; Banca dati nazionale del DNA e prelievo di materiale biologico, di Tonini - Felicioni – Scarcella, Ipsoa, 2009; Prelievo del DNA e banca dati nazionale: il processo penale tra accertamento del fatto e cooperazione internazionale (Legge 30 giugno 2009, n. 85), a cura di Scarcella, CEDAM, 2009; La tutela penale del territorio e del paesaggio: condono edilizio ed ambientale, Buzzegoli – Scarcella, Giuffrè, 2009.

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