Gara di sci e omologazione della pista: responsabilità del Coni?

Nella fattispecie, poiché la gara non era amatoriale, avrebbero dovuto osservarsi le prescrizioni del regolamento F.I.S.I. in tema di sicurezza delle piste destinate alle gare di slalom gigante, alla stregua delle quali la pista non era omologabile poiché priva di prescrizioni volte ad eliminare situazioni di pericolo, ragion per cui si era verificato l’incidente mortale.

Il Coni ha proposto ricorso avanti la suprema Corte, allegando il proprio difetto di legittimazione passiva, in quanto l’omologazione della pista da sci da parte della F.I.S.I. doveva a suo dire riguardarsi quale attività di natura <<privatistica>>, facente capo alla sola federazione.

La suprema Corte, sulla scia di entrambe le pronunce di merito, ha confermato la responsabilità del C.O.N.I. per l’incidente mortale verificatosi a causa delle irregolarità della pista da sci, statuendo che <<l’art. 14, secondo comma, della legge 23 marzo 1981 n. 91, nel riconoscere alle federazioni sportive nazionali l’autonomia tecnica, organizzativa e di gestione, sotto la vigilanza del Coni, si coordina con l’art. 3 della legge 16.2.1942 n. 426, che, nell’istituire tale ente, gli ha attribuito il potere di coordinare e disciplinare l’attività sportiva comunque e da chiunque esercitata. Ne consegue che l’omologazione di una pista da sci, provvedimento di abilitazione volto a consentire una determinata attività per il futuro e per un numero indeterminato di volte verificando la conformità di essa ai requisiti tecnici posti da norme regolamentari a tutela dell’integrità fisica dei partecipanti nell’espletamento di un’attività per sua natura pericolosa, rientra tra tali poteri>>.

2. – Il caso che ha dato origine alla sentenza della suprema Corte qui annotata, presenta, come si è visto, un incidente mortale verificatosi durante una competizione sciistica di slalom gigante, organizzata da uno sci club su una pista messagli a disposizione da una società gestrice di un comprensorio sciistico ed omologata dalla F.I.S.I., peraltro non convenuta in giudizio.

Nella specie, infatti, gli attori hanno evocato in causa, oltre allo sci club organizzatore, alla società gestrice del comprensorio e della pista, al tracciatore della stessa ed all’arbitro, anche il Coni, quale ente preposto al coordinamento ed alla disciplina dell’attività sportiva e quindi, secondo la prospettazione attorea, anche alla organizzazione della competizione sciistica in cui si era verificato il sinistro di cui trattasi; non hanno invece evocato in giudizio la F.I.S.I., che materialmente aveva provveduto alla omologazione della pista da sci.

La questione che quindi si pone, in via preliminare, è quella di esaminare se, ed in quali termini, il Coni possa assumere la veste di <<organizzatore>> di un evento sportivo, nella specie sciistico, e, secondariamente, quella di verificare quale sia il rapporto fra la sua eventuale responsabilità in caso di eventi lesivi verificatisi in corso di gara, nella specie ad un atleta, e la responsabilità della singola federazione sportiva di competenza, a seconda della particolare disciplina sportiva di volta in volta interessata dalla competizione.

A tali effetti, deve farsi riferimento a quella che tradizionalmente viene assunta quale nozione di <<organizzatore>> di eventi sportivi, identificato infatti nella persona fisica (ipotesi rara), la persona giuridica (S.p.A. od S.r.l.), l’associazione non riconosciuta ex artt. 36 ss. c.c. (ipotesi molto frequente, che ricomprende le c.d. <<società sportive>> soprattutto dilettantistiche) od il comitato, che promuove l’incontro di uno o più atleti, con lo scopo di raggiungere un risultato in una o più discipline sportive, indipendentemente dalla presenza o meno di spettatori (⁴). Contraddistinguono quindi la veste di organizzatore, la finalità di promozione della competizione ed il potere di controllo e di direzione della stessa.

In linea con tali criteri, è stata per lo più esclusa la responsabilità del Coni che patrocinasse semplicemente l’evento, senza esserne direttamente l’organizzatore (⁵); più in generale, la suprema Corte ha escluso la responsabilità del Coni, sul rilievo che esulerebbe dai suoi compiti la vigilanza sull’organizzazione concreta delle singole manifestazioni sportive. Al Coni sarebbe infatti attribuito dall’art. 3 della sua legge istitutiva, n. 426 del 16 febbraio 1942, abrogata dall’art. 19 d. lgs. 23 luglio 1999, n. 242, portante il <<Riordino del Comitato olimpico nazionale italiano – C.O.N.I., a norma dell’articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59>> (c.d. decreto <<Melandri>>), e successive modifiche ed integrazioni di cui al d. lgs. 8 gennaio 2004, n. 15, un potere di regolamentazione e di controllo delle varie discipline sportive in generale, e non una funzione di diretta organizzazione delle stesse e della loro attività agonistica, che farebbe invece capo alla singola federazione di competenza (⁶).

Attualmente, fonti di detto potere sono essenzialmente, oltre il decreto Melandri, di cui sopra, che, in particolare, all’art. 2 dispone che il Coni <<cura l’organizzazione ed il potenziamento dello sport nazionale, ed in particolare la preparazione degli atleti e l’approntamento dei mezzi idonei per le Olimpiadi e per tutte le altre manifestazioni sportive nazionali o internazionali>>, lo stesso statuto del Coni, adottato nella sua attuale versione dal Consiglio nazionale il 2 febbraio 2012, che all’art. 2 dispone, al comma 1°, che <<il CONI presiede, cura e coordina l’organizzazione delle attività sportive sul territorio nazionale>>, ed al comma 2°, che <<il CONI detta i principi fondamentali per la disciplina delle attività sportive e per la tutela della salute degli atleti, anche al fine di garantire il regolare e corretto svolgimento delle gare, delle competizioni e dei campionati>>.

Ben diversa è la posizione delle federazioni sportive nazionali di riferimento, le quali sono sempre titolari di dirette potestà ispettive sulle singole discipline e sulle singole competizioni, dalle quali discendono quindi profili di responsabilità.

Le federazioni sportive, infatti, pur facendo capo al Coni – che ne è la Confederazione (art. 2, d. lgs. n. 242/1999) – e quindi partecipando della natura pubblicistica dello stesso, godono anche di autonomia giuridica pur sotto la sua vigilanza, cosicché rispondono delle eventuali omissioni (anche solo per culpa in vigilando) nell’organizzazione delle singole gare sportive, che infatti rientra nelle loro competenze quale attività <<privatistica>>; di tal che, si è affermata, anche da parte della suprema Corte a sezioni unite, la natura <<mista>>, di diritto pubblico e di diritto privato delle federazioni sportive (⁷).

In merito ai poteri di vigilanza del Coni sulle federazioni sportive, si veda già la l. 16 febbraio 1942, n. 426, ma anche la l. 23 marzo 1981, n. 91, che ha parzialmente modificato i rapporti fra Coni e federazioni, ed il cui art. 14, comma 2°, espressamente riconosceva alle federazioni <<autonomia tecnica, organizzativa e di gestione, sotto il controllo del C.O.N.I.>>, nonché, da ultimo, il già ricordato d. lgs. 23 luglio 1999, n. 242 e successive modifiche ed integrazioni, che all’art. 19 ha abrogato sia la l. n. 426/1942, che l’art. 14, l. n. 91/1981, ed all’art. 15, comma 2°, ha attribuito personalità giuridica di diritto privato alle federazioni, le quali, peraltro, pur senza rivestire più – sempre in forza di tale normativa – la natura di <<organi>> del Coni, continuano ad essere soggette, sotto molteplici aspetti, al controllo dello stesso.

Tale assetto si evince da diverse disposizioni del citato decreto, fra le quali: l’art. 5, comma 1°, che attribuisce al Consiglio nazionale il compito di disciplinare e coordinare l’attività sportiva nazionale, armonizzando a tal fine l’azione delle federazioni; l’art. 5, comma 2°, che impone alle federazioni di conformare i propri statuti ai principi fondamentali stabiliti dal Consiglio nazionale allo scopo del riconoscimento ai fini sportivi e prevede che lo stesso Consiglio nazionale, su proposta della giunta nazionale, ha il potere di deliberare il commissariamento delle federazioni in caso di gravi irregolarità nella gestione o di gravi violazioni dell’ordinamento sportivo da parte degli organi direttivi; l’art. 7, comma 2°, che attribuisce alla giunta il potere di controllo sulle federazioni in merito al regolare svolgimento delle competizioni, alla preparazione olimpica e all’attività sportiva di alto livello e all’utilizzo dei contributi finanziari; l’art. 15, comma 1°, che richiede alle federazioni stesse di svolgere la loro attività sportiva in armonia con le deliberazioni e gli indirizzi del C.I.O., delle federazioni internazionali e del Coni, anche in considerazione della valenza pubblicistica di specifiche tipologie di attività individuate dallo statuto del Coni (⁸).

Su tutti gli aspetti qui esaminati, si richiama inoltre l’attuale art. 20, comma 4°, statuto del Coni, che riproduce nella sostanza il disposto dell’abrogato art. 14, comma 2°, l. n. 91/1981, stabilendo che <<Nell’ambito dell’ordinamento sportivo alle Federazioni Sportive Nazionali è riconosciuta l’autonomia tecnica, organizzativa e di gestione, sotto la vigilanza del CONI>> (⁹).

3. – Dai casi presentatisi e dall’evoluzione del panorama normativo, come sin qui ripercorsa, già in epoca precedente l’emanazione della pronuncia della suprema Corte in commento si era ritenuto in dottrina di poter evincere un possibile criterio da adottare agli effetti dell’attribuzione della responsabilità anche al Coni od alle sole federazioni sportive, facente leva sulla <<doppia natura>> giuridica di queste ultime, che porterebbe ad affermare la responsabilità del Coni ogniqualvolta l’attività svolta nel caso concreto dalla singola federazione abbia valenza pubblicistica, ed invece la responsabilità della sola federazione per l’attività rientrante nell’autonomia tecnico-organizzativa di natura privata della stessa.

Il discrimine dovrebbe quindi rinvenirsi fra il perseguimento, da parte delle federazioni, dei fini istituzionali propri del Coni, e l’assolvimento invece, da parte delle medesime, delle proprie autonome finalità privatistiche.

Sul primo tipo di attività, infatti, il Coni avrebbe certamente un pieno potere di controllo, e quindi la relativa responsabilità, mentre sull’attività di natura privatistica non avrebbe poteri di direzione, e quindi sarebbe la singola federazione a risponderne in proprio (¹⁰).

A séguito del riordino attuato a mezzo del d. lgs. 23 luglio 1999, n. 242 e successive modifiche ed integrazioni, quindi, venuto formalmente meno il rapporto organico fra federazioni e Coni, quest’ultimo potrà essere coinvolto soltanto in relazione a quelle attività delle federazioni espressamente qualificate come <<a valenza pubblicistica>> dall’art. 23, comma 1°, del suo statuto, ed unicamente laddove, nel caso concreto, dovessero emergere specifiche negligenze nello svolgimento dei suoi compiti di vigilanza.

A tal riguardo, l’art. 23, comma 1°, statuto Coni, attribuisce valenza pubblicistica esclusivamente alle attività delle federazioni sportive nazionali relative <<all’ammissione e all’affiliazione di società, di associazioni sportive e di singoli tesserati; alla revoca a qualsiasi titolo e alla modificazione dei provvedimenti di ammissione o di affiliazione; al controllo in ordine al regolare svolgimento delle competizioni e dei campionati sportivi professionistici; all’utilizzazione dei contributi pubblici; alla prevenzione e repressione del doping>>; nonché alle attività relative <<alla preparazione olimpica e all’alto livello della formazione dei tecnici, all’utilizzazione e alla gestione degli impianti sportivi pubblici >>. Ma è opportuno ricordare anche quanto stabilito dal successivo comma 1-bis, ai sensi del quale <<nell’esercizio delle attività a valenza pubblicistica, di cui al comma 1, le Federazioni sportive nazionali, si conformano agli indirizzi e ai controlli del C.O.N.I. ed operano secondo principi di imparzialità e trasparenza. La valenza pubblicistica dell’attività non modifica l’ordinario regime di diritto privato dei singoli atti e delle situazioni giuridiche soggettive connesse>>; disposizione, quest’ultima, introdotta con deliberazione del 26 febbraio 2008, alla luce della quale vi è chi ritiene che oggi la tesi della natura <<mista>> delle federazioni dovrebbe essere rimeditata, e che dovrebbe affermarsi la natura privatistica delle Federazioni anche con riguardo alle attività a valenza pubblicistica dalle stesse svolte (¹¹).

La decisione della suprema Corte, qui commentata, fa proprio il suddetto condivisibile criterio, basato sulla distinzione fra attività pubblicistica ed attività privatistica svolta dalle federazioni. Ed infatti, pur senza fare leva – come invece erroneamente le argomentazioni difensive apportate dal Coni ricorrente – sulla natura giuridica delle federazioni quali <<organi>> del Coni, quando assolvano funzioni di tipo pubblicistico, secondo la configurazione che l’abrogata l. n. 426 del 1942 attribuiva alle federazioni, la suprema Corte richiama pur sempre l’art. 3 di detta legge ed il parimenti abrogato art. 14 della l. n. 91 del 1981, per suffragare la tesi fatta propria dalle decisioni di merito dei due precedenti gradi di giudizio, vale a dire l’operatività del criterio della natura pubblicistica ovvero privatistica dell’attività svolta dalle federazioni, delle quali la prima soltanto responsabilizzerebbe potenzialmente anche il Coni, chiamato ad esercitare in tale àmbito i propri poteri direttivi e di controllo delle competizioni in generale, attualmente riconducibili, come sopra si è ricordato, all’art. 2 del decreto Melandri (d. lgs. n. 242/1999 e successive modifiche ed integrazioni), ed allo stesso statuto Coni, con particolare riguardo all’art. 2.

Agli effetti di avvalorare tale criterio distintivo, sul quale fondare l’eventuale responsabilità del Coni in caso di infortuni occorsi durante le competizioni sportive, non sussiste infatti alcuna necessità di invocare la – abrogata – natura delle federazioni quali <<organi>> del Coni, in quanto la valenza pubblicistica o meno dell’attività dalle stesse svolta deriva o da ben precise disposizioni che detta attività così qualificano (v. in particolare, l’art. 23, statuto Coni), ovvero da interpretazioni che, muovendo dalle attività espressamente previste come pubblicistiche e dai criteri a tale previsione sottesi, portino ad attribuire natura pubblicistica alla singola attività in concreto esaminata, nella specie appunto quella di omologazione dei campi e delle piste adibiti alle competizioni (¹²).

Si tratterà quindi nel paragrafo che segue la qualificabilità dell’omologazione di una pista di gara, nella specie sciistica, come attività di natura privatistica, in quanto tale involgente profili di responsabilità della sola federazione con riguardo alla organizzazione della singola competizione, ovvero di natura pubblicistica, esercitata dalla federazione, in un certo senso, quale <<emanazione>> del Coni e nell’àmbito delle funzioni di direzione e controllo di quest’ultimo relativamente alle competizioni sportive in generale, tale, in questo caso, da dar luogo alla responsabilità del Coni stesso.

4. – Circa la natura da riconoscersi all’attività di omologazione di un campo o di una pista di gara, non si rinvengono criteri normativi, cosicché occorre aver riguardo ai casi presentatisi all’esame dei giudici ed ai princìpi dagli stessi applicati.

I rari precedenti sui quali la giurisprudenza ha avuto occasione di pronunciarsi hanno riguardato l’omologazione di un campo di pallacanestro (¹³), e per l’appunto quella di una pista da sci.

A tal riguardo, la suprema Corte aveva già negato la responsabilità della F.I.S.I. per l’omologazione di una pista da sci non conforme alle prescrizioni tecniche, della quale risponderebbe invece direttamente il Coni; e ciò, proprio perchè la pista verrebbe collaudata dalla F.I.S.I. per cinque anni, e quindi a prescindere dalla singola competizione (¹⁴). Tale circostanza porterebbe, sempre ad avviso della richiamata decisione di legittimità, a ricondurre l’omologazione stessa nell’àmbito delle funzioni pubblicistiche demandate alle federazioni e da perseguire sotto il controllo del Coni.

Da notarsi, peraltro, come il precedente de quo sia stato emesso anteriormente al decreto Melandri, e cioè quando ancora le federazioni erano organi del Coni; in forza poi dell’acquisto della personalità giuridica previsto da detto decreto, essendo divenute le federazioni sportive autonomi centri di imputazione giuridica, difficilmente ora se ne potrà mettere in discussione la legittimazione passiva ogniqualvolta un atleta riporti danni a causa del mancato rispetto delle norme regolamentari che presiedono all’omologazione della pista, anche per il fatto che l’omologazione – oggi come ieri – ha luogo proprio grazie all’esclusivo apporto dei tecnici federali (¹⁵).

A tal riguardo, con riferimento alla più recente sentenza della suprema Corte in tema di omologazione di una pista sciistica, oggetto del presente commento, la circostanza che la responsabilità della F.I.S.I. non sia stata affermata, si spiega per il fatto che la stessa non è stata evocata in giudizio dagli attori, mentre è stata affermata dai giudici di merito e dalla suprema Corte la responsabilità del Coni convenuto, in quanto <<sia l’emanazione del regolamento, sia l’accertamento ed il controllo della regolarità della pista, con il conseguente rilascio della apposita certificazione, sono attività della FISI coincidenti con gli interessi generali perseguiti dal C.O.N.I. – organizzare e potenziare lo sport nazionale (art. 2 legge 426/1942) […] – che deve controllare ogni organismo che esercita attività sportiva […]>>.

In particolare, ad avviso della decisione qui annotata, il Coni manterrebbe poteri di coordinamento e di disciplina in relazione all’attività sportiva comunque e da chiunque esercitata; e ciò, argomentando dal combinato disposto di due norme entrambe abrogate dall’art. 19 del decreto Melandri, e cioè l’art. 14, comma 2°. L. n. 91/1981, e l’art. 3, l. n. 426/1942.

L’assunto, invero discutibile quanto al suo fondamento normativo, appare invece condivisibile quanto alla motivazione e al decisum.

Se infatti si ha riguardo alle attività previste come pubblicistiche dall’art. 23, comma 1°, statuto Coni, sembra di poter inferire che la ratio sottesa alla attribuita connotazione pubblicistica sia quella della valenza in un certo senso <<istituzionale>> di quanto venga disposto dal Coni in attuazione delle specifiche competenze ivi attribuite. Valenza che emerge altresì dalle vigenti disposizioni del decreto Melandri del 1999, sopra richiamate (¹⁶), che ben avrebbero potuto fondare il decisum della Corte in luogo delle due disposizioni abrogate.

Ed è certamente in linea con i compiti di carattere istituzionale del Coni, il carattere in un certo senso <<stabile>> della omologazione di una pista di sci, provvedimento diretto infatti a consentire lo svolgimento di gare per un numero indeterminato di volte nell’arco di un quinquennio. Cosicchè, l’efficacia per così dire <<ultrattiva>> della omologazione rispetto all’espletamento della singola gara, rievocherebbe la ratio delle attività pubblicistiche demandate al Coni e la connoterebbe di natura istituzionale, responsabilizzando così il Coni stesso in caso di infortuni.

Ciò è appunto quanto afferma la decisione della Suprema Corte in commento, per cui <<l’attività svolta dalla FISI, di cui si discute nella presente causa [vale a dire l’attività di omologazione della pista da sci], non attiene alla organizzazione di una singola gara, onde non può essere invocato il principio – S.U. 7640/1995 – secondo cui il CONI non ha alcuna competenza nella organizzazione delle singole gare sportive, certamente rientranti nella autonomia tecnico-organizzativa delle federazioni […]>>.

Recepito così (¹⁷) il criterio circa la natura pubblicistica dell’omologazione di una pista da sci, dunque, la sentenza di legittimità ha – condivisibilmente – confermato le decisioni di merito che avevano affermato la responsabilità del Coni per il rilascio – da parte della F.I.S.I., ma nell’esplicazione delle funzioni pubblicistiche promananti dal medesimo – <<di un attestato di conformità della pista da sci ai regolamenti tecnici federali benchè, invece, per mancanza del rispetto delle prescrizioni regolamentari innanzi evidenziate dalla Corte di merito, non fosse omologabile o quanto meno nel relativo certificato dovessero essere prescritte concrete regole e cautele idonee a prevenire il prevedibile incidente verificatosi, di cui è responsabile detto ente (Cass. 6400/1999)>>.

Alla legittimazione passiva del Coni si affianca naturalmente, come sopra evidenziato, anche quella della F.I.S.I., preposta infatti alla redazione delle regole tecniche in tema di omologazione delle piste da sci ed al materiale rilascio del relativo provvedimento, nonché tenuta ad indicare nello stesso le cautele più idonee nel caso concreto a scongiurare eventi lesivi (¹⁸).

Margherita Pittalis

Associato nell’Università di Bologna