L’homme révolté, ovvero il giudice di pace che vorrebbe, ma non può, astenersi

Inserito da in ottobre 3, 2015

Alberto Tedoldi, L’homme révolté, ovvero il giudice di pace che vorrebbe, ma non può, astenersi, in Giur. It., 2014, 8-9, 1893

L’homme révolté, ovvero il giudice di pace che vorrebbe, ma non può, astenersi

Corte cost. Ordinanza, 13 marzo 2014, n. 48

Sommario: Il tentativo, tosto e per tre volte abortito, di astensione ad nutum del giudice di pace – Manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell’art. 51, 2° comma, c.p.c. – Il giudice di pace come junk judge, cottimista e precario

Il tentativo, tosto e per tre volte abortito, di astensione ad nutum del giudice di pace

Il Giudice di pace di Milano solleva questione di legittimità costituzionale dell’art. 51, 2° comma, c.p.c., nella parte in cui “non prevede che il giudice di pace, che ritiene di non poter essere o di non poter apparire obiettivo e imparziale a causa del sistema retributivo fondato sul cottimo, possa astenersi anche senza autorizzazione del capo dell’ufficio — in relazione all’art. 111, 2° comma, (imparzialità del giudice), all’art. 54, 2° comma, (modalità di svolgimento delle funzioni pubbliche), e all’art. 3 (ragionevolezza) della Costituzione”(1).

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È la terza volta, se non andiamo errati, che il giudice di pace ambrosiano tenta la sortita nei “sacri palagi” romani, per porre nuovamente — con provocatio ad agendum rivolta al conditor più che alla Consulta — la vexata quaestio del trattamento economico a cottimo, siccome fonte di inappropriato interesse a definir processi il più celermente e sbrigativamente possibile, onde lucrare il compenso previsto dall’art. 11, 2° comma (seconda parte), L. n. 374/1991 istitutiva del giudice di pace(2), in base al quale ai magistrati onorari che esercitano la funzione di giudice di pace è corrisposta, inter alia, un’indennità di euro 56,81 per ogni processo assegnato, e comunque definito o cancellato dal ruolo.

Per tre volte le porte del palazzo della Consulta sono rimaste rigorosamente sbarrate.

Si principiò con ordinanza dell’8 maggio 2007(3), che fu dichiarata manifestamente inammissibile per irrilevanza, in quanto la norma sul trattamento economico dei giudici di pace non avrebbe avuto alcuna incidenza nel giudizio a quo e la sua eventuale declaratoria di illegittimità avrebbe inciso non sulla decisione della controversia, ma solo sull’intima serenità di giudizio del giudicante(4). D’altronde, anche in altre occasioni la Corte costituzionale aveva costantemente chiarito che le norme relative al trattamento economico dei giudici onorari non assumono rilevanza alcuna in ordine alla decisione delle controversie soggette alla cognizione di questi(5), né incidono sull’indipendenza degli organi giudiziari dagli altri poteri(6).

La seconda volta, poco prima dell’ordinanza in commento, la Corte aveva dichiarato manifestamente inammissibile, sempre per irrilevanza, una questione identica rispetto a quella qui nuovamente scrutinata, perché il pugnace giudice di pace milanese l’aveva in allora sollevata senza aver previamente formulato richiesta per essere autorizzato ad astenersi, ai sensi degli artt. 53, 1° comma, c.p.c. e 78 disp. att. c.p.c.: ove a ciò avesse provveduto e la richiesta fosse stata accolta, il giudice si sarebbe spogliato del processo, ossia avrebbe ottenuto il medesimo risultato che auspicava di realizzare attraverso la pronuncia invocata; conseguentemente, la questione era priva di rilevanza, acquisendo al più attualità solo a seguito dell’eventuale reiezione della richiesta e non essendo sufficienti a giustificare la mancata presentazione dell’istanza il fatto che l’autorizzazione avrebbe potuto essere respinta, né la personale prognosi del rimettente circa il rigetto della stessa(7).

Non pago di duplice diniego, il coriaceo giudice di pace aveva dunque, quest’ultima volta, la previa accortezza di chiedere al coordinatore dei giudici di pace, nella sua veste di capo dell’ufficio, l’autorizzazione ad astenersi per “gravi ragioni di convenienza” ex art. 51, 2° comma, c.p.c., ricevendone immancabile rigetto.

La risposta della Corte, quale può leggersi in epigrafe, è stata chiara, puntuale, sintetica e netta anche questa terza, diremmo definitiva, volta, dacché:

i) la prospettazione della questione è contraddittoria, in quanto, in base alle stesse argomentazioni del rimettente, anche la dichiarazione di astensione — quale risulterebbe possibile in esito all’intervento additivo invocato — sarebbe contrastata dall’interesse economico del giudicante a non astenersi per non perdere il compenso;

ii) sono del tutto generiche le argomentazioni con le quali il rimettente deduce la violazione dell’art. 3 Cost., espressivo del canone di “ragionevolezza”, e dell’art. 54, 2° comma, Cost., secondo cui “i cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche hanno il dovere di adempierle con disciplina ed onore”;

iii) nell’ambito della disciplina del processo e della conformazione degli istituti processuali — caratterizzato dall’ampia discrezionalità spettante al legislatore col solo limite della manifesta irragionevolezza delle scelte compiute — la questione risulta inammissibile, anche perché diretta a chiedere alla Consulta un intervento non costituzionalmente obbligato, oltre che largamente creativo, come tale riservato al legislatore.

Manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell’art. 51, 2° comma, c.p.c.

Il terzo niet in breve volger di tempo, verso il quale non vi sono obiezioni da muovere (se non per il tralatizio e ormai frusto argomento circa l’ampiezza discrezionale del legislatore in materia processuale, con il solo limite della ragionevolezza, pleonasticamente speso a fronte di ordinanza di rimessione dai chiari contorni di giattanza, come dianzi si lumeggiava), dovrebbe alfin chiudere il “ping pong” di rimessioni e declaratorie d’inammissibilità. Peraltro, quand’anche e ove mai una questione del genere fosse accolta e il giudice di pace potesse astenersi ad nutum, senza necessità alcuna di previa autorizzazione ex artt. 51, 2° comma, c.p.c. e 78 disp. att. c.p.c., la controversia verrebbe assegnata ad altro giudice di pace, che verserebbe nella medesima situazione di asserito pregiudizio all’imparzialità, perché analogamente cottimista e “interessato”, secondo il rimettente, a schietto produttivismo quantitativo, senza badar troppo ai contenuti e alla qualità dei provvedimenti né, al postutto, a compier davvero opera di giustizia, bensì soltanto a riempir le tasche proprie.

Né rileva che vi siano state, in pressoché quattro lustri dall’entrata in vigore (1° maggio 1995), deviazioni o grette speculazioni, se è vero quel che denunciava, in tutte e tre le iterative ordinanze, sempre il nostro inesausto giudice di pace; cioè che, già nel 2005, alcuni membri del Consiglio superiore della Magistratura avevano lanciato un allarme: “Gli effetti anomali del sistema di retribuzione (prevalentemente a ‘cottimo’) dei giudici di pace costituiscono costante e prevalente causale dei rilievi deontologici che interessano i magistrati onorari, di cui il plenum è giudice disciplinare. Nonostante il limite previsto di recente per le indennità dei giudici di pace (72.000 euro annui)(8), continuano a pervenire segnalazioni di condotte finalizzate ad incrementare l’utile economico attraverso autentiche distorsioni della giurisdizione. Si tratta di condotte che… imporrebbero una seria revisione normativa delle modalità di compenso delle attività della magistratura di pace”; o, ancora, che la remunerazione a cottimo “indubbiamente ha il pregio, ma al tempo stesso il difetto (di gran lunga più rilevante del pregio), di far sorgere un interesse personale (incompatibile con la funzione giurisdizionale) a decidere e a decidere nel minor tempo possibile il maggior numero di cause”, ricordando il caso, accaduto anni or sono innanzi alle commissioni tributarie, di oltre mille impugnazioni di altrettante cartelle esattoriali per identiche tipologie d’imposta (legate dunque tra loro da connessione impropria), proposte dal medesimo ricorrente con effetto moltiplicativo dei compensi spettanti ai giudici sol per effetto della scelta di parte, che pure ben avrebbe potuto esperire un solo ricorso cumulativo per tutte(9).

Si tratta null’altro che di inconvenientia o di poco commendevoli pratiche abusive, distorsive ed elusive che ogni legge subisce, per la naturale propensione di molti a stravolgerne o aggirarne il precetto, e che mai si potranno evitare a priori, ma solo severamente reprimere con gli strumenti del caso (disciplinari o civili o, nei casi più gravi, anche penali).

Non può in alcun modo sostenersi che una grave ragione di convenienza, sì da giustificare l’astensione facoltativa ex art. 51, 2° comma, c.p.c., che il rimettente vorrebbe addirittura ad nutum senza autorizzazioni di sorta, derivi al giudice dal fisiologico svolgimento dell’attività giurisdizionale e dai criterii di remunerazione di questa, chiedendo alla Corte costituzionale non “che l’astensione ‘facoltativa’, di cui all’ultimo comma dell’art. 51 cod. proc. civ., venga trasformata in un diritto insindacabile del giudice”, ma che “l’interesse personale del giudice ad emettere un determinato provvedimento… possa e debba rientrare tra le ‘gravi ragioni di convenienza’ che rendono opportuna, anzi doverosa, l’astensione”. Invero, prosegue l’ordinanza di rimessione alla Corte, “i giudici di pace, in quanto retribuiti a cottimo e soltanto per i procedimenti definiti o cancellati dal ruolo, hanno un personale interesse a non astenersi perché astenendosi non traggono alcun vantaggio anzi ‘limitano’ i loro compensi”.

Ognun vede come codeste, del tutto atipiche, “gravi ragioni di convenienza”, come d’altronde un “interesse nella causa” che renda finanche obbligatoria l’astensione (ai sensi del n. 1), debbono consistere in cagioni esterne al normale formarsi del convincimento del giudice nel corso e nel contesto dell’iter processuale e al fisiologico svolgimento di questo, tali da gettar sopra di lui un’ombra di parzialità e di sospetto(10).

Quando il timore di pregiudizio (Besorgnis der Befangenheit lo denominano i tedeschi nel § 42 ZPO), sollevato motu proprio dal giudice o, nei soli casi di astensione obbligatoria, dalle parti mediante istanza di ricusazione (artt. 51, 1° comma, e 52, 1° co., c.p.c.), nasca dalla stessa attività giurisdizionale, per come questa fisiologicamente si svolga o per il modo in cui venga remunerata, non può esser certo consentito al giudice, onorario non meno che togato, di sottrarsi al suo dovere decisorio, né alle parti di additarlo qual iudex suspectus, onde scansarne il giudizio(11).

Il giudice di pace come junk judge, cottimista e precario

Resta, è ben vero, il problema istituzionale ed economico insistentemente sollevato, per tre volte (numero-simbolo), dal giudice di pace ambrosiano, incassando altrettanti, peraltro scontati, dinieghi dalla Consulta. Un problema che accomuna tutti i giudici onorari, quali che siano gli uffici e le attività giudiziarie cui vengano adibiti, e così giudici tributari, giudici onorari di tribunale e di corte d’appello, giudici onorari aggregati per le c.d. sezioni stralcio (risalenti al 1997), e via dicendo. Tutti cottimisti, oltre che precarii, secondo modalità postmoderne di svolgimento e di remunerazione del lavoro.

Un tempo e per lunga tradizione, proveniente dal Regno delle Due Sicilie ed estesa, dopo l’unità, all’intero territorio italiano, i giudici conciliatori sedenti presso ogni comune, sostituiti dai giudici di pace con l. 374 del 1991, svolgevano la loro attività gratiis et amore Dei, smaltendo liti bagatellari in gran numero e talora compiendo anche opera conciliativa o, si direbbe oggi (a valle del D.Lgs. n. 28/2010 sulla mediazione nelle controversie civili e commerciali), “facilitativa” della composizione della lite.

Non è invece l’epoca, questa nostra in cui astringono la proclamata e mal praticata spending review e severi vincoli di bilancio, ormai costituzionalizzati (v. il nuovo art. 81 Cost., come sostituito con L. cost. 20 aprile 2012, n. 1), per rivendicare o, tanto meno, estrarre dalle esangui casse erariali miglioramenti o ulteriori prebende economiche, implicitamente sollecitate al conditor dalle insistite provocationes ad legem ferendam del giudice di pace milanese, mediante ordinanze di rimessione via via emendate e raffinate, ma non per questo bastevoli, et pour cause, a superare il vaglio di ammissibilità dinanzi al Giudice delle leggi.

Si è inverato il pronostico che illustre e, a dir così, preveggente dottrina(12) aveva già mostrato all’indomani della legge istitutiva del 1991, prima ancora che questa entrasse in vigore (il 1° maggio 1995, Festa del lavoro): cioè che si assisteva alla creazione, absit iniuria verbis, di un junk-judge, cui affidare e smaltire gran fetta del contenzioso civile — nonché penale, in materia di sanzioni amministrative, d’immigrazione, e chi più ne ha più ne metta — nell’inane e presto sconfessata speranza di render più efficiente la machina machinarum della giustizia statuale, dagli ingranaggi logori, arrugginiti e, probabilmente, ormai irreparabili. Facendo così del giudice di pace il refugium peccatorum, onorario soltanto sulla carta, ma in realtà impegnato a tempo pieno a trattare, istruire e decidere immane massa di contenzioso con risorse sempre più limitate e scarse, specialmente nelle contemporanee ristrettezze delle finanze pubbliche, con metodologie burocratiche ben lontane dallo spirito che lo concepiva come giudice della prossimità, faiseur de paix vicino ai bisogni dei litiganti, che chiedono soltanto d’essere ascoltati per conseguire una soluzione rapida e assennata della controversia che li divide, senza le lungaggini e i formalismi del sollemnis ordo iudiciorum. E, soprattutto, creando una categoria, o classe se si prediliga un tal termine (in senso vetusto o moderno poco importa), che esige un maggiore e migliore riconoscimento, non soltanto economico, ma anzitutto sociale e, fors’anche, qualche forma di superamento di sempre inviso e instabile precariato(13).

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(1) Così l’ordinanza di rimessione, pubblicata in Gazz. Uff., prima serie speciale, n. 29/2013.

(2) Nel testo modificato da ultimo con D.L. 24 novembre 2000, conv. con modificazioni dalla L. 19 gennaio 2001, n. 4.

(3) In Gazz. Uff., prima serie speciale, n. 24/2008.

(4) Corte cost., 17 dicembre 2008, n. 421, in Giur. cost., 2008, 4823.

(5) V. Corte cost. (ord.), 18 aprile 2000, n. 104.

(6) V. Corte cost. (ord.), 6 luglio 1989, n. 379.

(7) Corte cost., 5 giugno 2013, n. 128 (l’ordinanza di rimessione è leggibile in Gazz. Uff., prima serie speciale, n. 43/2012).

(8) V. il comma 4 ter dello stesso art. 11, L. n. 374/1991.

(9) Come si legge nella prima ordinanza di rimessione del maggio 2007, in Gazz. Uff., prima serie speciale, n. 24/2008.

(10) Sul tema v. Dittrich. Incompatibilità, astensione e ricusazione del giudice civile, Padova, 1991, 83 segg., 218 segg.; nonché, si vis, Tedoldi, Astensione e ricusazione dei giudici, in Chiarloni (diretto da),Commentario del codice di procedura civile, Bologna, 2014, (in corso di pubblicazione), sub art. 51, parr. 23 ss., dove ulteriori riferimenti dottrinali e giurisprudenziali.

(11) Sul tema della “precognizione” del giudice v., per tutti, Chiarloni, Relazioni tra le parti, i giudici e i difensori, in Riv. Dir. Proc., 2004, 20 e segg.

(12) Chiarloni, voce “Giudice di pace”, in Digesto Civ., IX, Torino, 1993, 63 e segg.

(13) L’estenuante vicenda dell’indennità di funzione corrisposta ai togati, ma fermamente negata ai giudici onorari, ha già fornito un più che sintomatico banco di prova: v., su tale vicenda, per i profili inerenti alla giurisdizioneCass., Sez. un., 9 novembre 1998, n. 11272, in Foro It., 1999, I, 439, secondo cui i giudici di pace sono titolari di un rapporto onorario e non di pubblico impiego, per cui non sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo; la pretesa di vedersi corrisposta, oltre al normale compenso, anche l’indennità spettante ai giudici ordinari, parte da una posizione qualificabile di diritto soggettivo, in quanto essa non deriva da una discrezionalità della p.a., ma direttamente dalla legge, in considerazione della peculiarità della funzione esercitata; inoltre, nell’attività svolta dal giudice di pace esula qualsiasi ipotesi di lavoro subordinato o parasubordinato, sicché la domanda del giudice per il corrispettivo dell’opera svolta rientra nella competenza per valore e non in quella per materia del pretore quale giudice del lavoro (in senso analogo Cass., Sez. un., 23 maggio 2001, n. 212, in Foro It., 2002, I, 493, con nota di Andreoni); nonché, per i profili sostanziali, Cass., 2 gennaio 2002, n. 16, in Giust. Civ., 2002, I, 1019, con nota di Di Paola, Sul mancato riconoscimento della c.d. “indennità giudiziaria” in favore dei giudici di pace: “la specialità del trattamento economico previsto per i giudici di pace, la sua cumulabilità con i trattamenti pensionistici nonché la possibilità garantita ai giudici di pace di esercitare la professione forense inducono a ritenere che non sono estensibili ai suddetti giudici indennità previste per i giudici togati che svolgono professionalmente e in via esclusiva funzioni giurisdizionali e il cui trattamento economico è articolato su parametri completamente diversi; né possono trarsi argomenti in contrario dall’art. 24 bis, 3° comma, d.l. n. 341 del 2000, convertito nella l. n. 4 del 2001 — secondo cui ai giudici di pace “è altresì dovuta una indennità di lire cinquecentomila mensili per ciascun mese di effettivo servizio a titolo di rimborso spese per l’attività di formazione, aggiornamento e per l’espletamento dei servizi generali di istituto” — in quanto tale disposizione costituisce, caso mai, una conferma della diversità e imparagonabilità dei trattamenti economici rispettivamente previsti per i giudici di pace e per i giudici togati (fattispecie relativa al mancato riconoscimento in favore di alcuni giudici di pace dell’indennità prevista in favore dei giudici togati dall’art. 3 l. n. 27 del 1981)”.

Autore: Prof. avv. Alberto Maria Tedoldi

Professore associato di Diritto processuale civile presso l’Università degli Studi di Verona, presso cui tiene i corsi di Diritto processuale civile, Diritto dell’esecuzione civile, Diritto fallimentare. Nelle medesime materie, è autore di numerosi scritti. È stato Responsabile d’area Diritto processuale civile della Scuola di Specializzazione per le Professioni Legali dell’Università di Verona, consorziata con l’Università di Trento, e componente della Commissione per le riforme del processo civile, istituita presso il Ministero della Giustizia e presieduta dal Prof. Romano Vaccarella. Ha conseguito nel 1996, presso l’Università “La Sapienza” di Roma, il titolo di dottore di ricerca in Diritto processuale civile. Nel 2002 ha superato il concorso di ricercatore di ruolo presso l’Università degli Studi di Milano. Ha partecipato ai convegni dell’Associazione italiana fra gli studiosi di diritto processuale civile, alla quale è iscritto, e a numerosi convegni di diritto processuale civile e di diritto fallimentare. Dal 1998 è docente di Diritto processuale civile presso la Scuola forense dell’Ordine degli avvocati di Milano. Relatore a convegni e master organizzati dal CSM e dalla Scuola superiore di Magistratura, in sede distrettuale, interdistrettuale e nazionale, dagli ordini professionali e da enti privati su argomenti di diritto processuale civile e di diritto fallimentare.

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