La “Circolare Alfano” del 7.10.2014 sulla trascrizione dei matrimoni fra persone dello stesso sesso celebrati all’estero: poche luci e molte ombre.

Inserito da in maggio 13, 2015

Giovanni Iorio, La “Circolare Alfano” del 7 ottobre 2014 sulla trascrizione dei matrimoni fra persone dello stesso sesso celebrati all’estero: poche luci e molte ombre, in Lo Stato civile italiano, aprile 2015, Minerbio (Bologna), p. 7-11.

La “Circolare Alfano” del 7.10.2014 sulla trascrizione dei matrimoni fra persone dello stesso sesso celebrati all’estero: poche luci e molte ombre.

di Giovanni Iorio

Ordinario di Istituzioni di Diritto privato presso l’Università degli Studi di Milano-Bicocca

Il contenuto della “Circolare Alfano”

Nell’ottobre del 2014 il Ministero degli interni ha emanato una Circolare (la c.d. “Circolare Alfano”) sul tema della trascrizione nei registri dello stato civile dei matrimoni celebrati all’estero tra persone dello stesso sesso(1). La Circolare, come è noto, ha fatto e sta facendo molto discutere: ci si chiede, in particolare, se quanto disposto dalla stessa rientri nelle attribuzioni dell’autorità governativa o se, invece, sussista in materia la giurisdizione esclusiva dei tribunali italiani(2).

Preliminarmente occorre ricordare cosa prevede la Circolare e quali siano le motivazioni sulla quale la stessa si fonda. Ecco la parte dispositiva, rivolta ai prefetti della Repubblica ed ai commissari del Governo per la provincia di Trento e di Bolzano : “ove risultino adottate ‘direttive’ sindacali in materia di trascrizione nei registri dello stato civile dei matrimoni tra persone dello stesso sesso celebrati all’estero – e nel caso sia stata data loro esecuzione – le SS.LL rivolgeranno ai Sindaci formale invito al ritiro di tali disposizioni ed alla cancellazione, ove effettuate, delle conseguenti trascrizioni, contestualmente avvertendo che, in caso di inerzia, si procederà al successivo annullamento d’ufficio degli atti illegittimamente adottati, ai sensi del combinato disposto degli articoli 21 novies della legge 241 del 1990 e 54, commi 3 e 11, del d.lgs. 267/2001”.

La Circolare ricorda come, negli ultimi tempi, diverse siano state le iniziative dei sindaci dirette a trascrivere nei registri dello stato civile italiani i matrimoni omosessuali celebrati all’estero. L’ufficiale di stato civile, si osserva, è tenuto alla previa “verifica della sussistenza dei requisiti di natura sostanziale in materia di stato e capacità delle persone”(3). 

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Ai sensi dell’art. 27, 1° co., della l. n. 218/1995, la capacità matrimoniale e le altre condizioni per contrarre matrimonio sono regolate dalla legge nazionale di ciascun subendo al momento del matrimonio(4). Ora, non vi è dubbio “che, ai sensi del codice civile vigente, la diversità di sesso dei nubendi rappresenti un requisito necessario affinché il matrimonio produca effetti giuridici nell’ordinamento interno, come è chiaramente affermato dall’art. 107 c.c. …”.

Ciò è confermato dalla Corte di Cassazione(5), nonché dalla sentenza della Corte costituzionale n. 138/2010. Né a soluzione diversa può giungersi leggendo le norme del diritto europeo (art. 12 della CEDU e art. 9 della “Carta di Nizza”), che rimettono ai legislatori nazionali le scelte in ordine alla disciplina del matrimonio.

Di qui le conclusioni sopra ricordate, “considerato che spetta al Prefetto, ai sensi dell’art. 9 del d.p.r. 396/2000 la vigilanza sugli uffici dello stato civile”.

Art. 9, d.p.r. n. 396/2000 Vs art. 95, d.p.r. n. 396/2000

Come si è già avuto modo di precisare sulle pagine di questa Rivista, nel nostro attuale ordinamento, sulla scorta della giurisprudenza maggioritaria, non è ammissibile il matrimonio fra persone dello stesso sesso; è da escludere, dunque, che l’atto di matrimonio fra persone omosessuali celebrato all’estero possa essere trascritto.

In effetti, per giungere a tale conclusione il percorso argomentativo svolto sinteticamente dalla Circolare appare, sostanzialmente, corretto(6). Assai opportuna, in particolare, è la valorizzazione dell’art. 27 della l. n. 218/1995, che non sempre dalla giurisprudenza di merito viene tenuto nella dovuta considerazione al fine di motivare il diniego alla trascrizione dei matrimoni gay. Sotto questo aspetto il provvedimento in esame merita apprezzamento. Le ombre, però, non tardano a scorgersi, allorché si voglia rintracciare la disciplina legislativa che dovrebbe autorizzare, in materia, l’intervento del Ministro dell’interno e, a seguire, quello delle prefetture.

Nella Circolare si fa riferimento all’art. 9, d.p.r. n. 396/2000, per il quale “l’ufficiale dello stato civile è tenuto ad uniformarsi alle istruzioni che vengono impartite dal Ministero dell’interno (1° co.). La vigilanza sugli uffici dello stato civile spetta al prefetto (2° co.)”.

Il richiamo va inteso correttamente. La disciplina sul ordinamento dello stato civile precisa, in alcune norme, quali siano le attribuzioni in materia del Ministero dell’interno(7). La ratio della legge, dunque, è nel senso che i poteri di istruzione del Ministero non riguardano, in generale, tutte le attività degli ufficiali dello stato civile, ma soltanto alcune di esse(8).

Sulla base di questa premessa si deve procedere alla lettura dell’art. 95 del dp.r. n. 396/2000, per il quale “chi intende promuovere la rettificazione di un atto dello stato civile o la ricostituzione di un atto distrutto o smarrito o la formazione di un atto omesso o la cancellazione di un atto indebitamente registrato, o intende opporsi a un rifiuto dell’ufficiale dello stato civile di ricevere in tutto o in parte una dichiarazione o di eseguire una trascrizione, una annotazione o altro adempimento, deve proporre ricorso al tribunale nel cui circondario si trova l’ufficio dello stato civile presso il quale è registrato l’atto di cui si tratta o presso il quale si chiede che sia eseguito l’adempimento (1° co.). Il procuratore della Repubblica può in ogni tempo promuovere il procedimento di cui al comma 1 (2° co.)”(9).

E’ evidente come la trascrivibilità o meno di un atto, da parte dell’ufficiale dello stato civile, non sia materia su cui l’ordinamento dello stato civile preveda un potere direttivo da parte del Ministero dell’interno(10).

Del resto, per limitare il discorso al tema che qui maggiormente interessa, non pare possano esservi dubbi sul fatto che l’atto di matrimonio è un atto pubblico e non un provvedimento amministrativo(11). Ebbene, se l’autorità governativa non è ammessa ad integrare la fattispecie di un atto pubblico, non si vede come attraverso “istruzioni” possa incidere sul suo regime probatorio, cui va riconosciuto carattere strumentale. L’assenza di potere direttivo in capo al Ministero, in sintesi, attiene sia al momento di formazione dell’atto pubblico sia a quello, necessariamente correlato, delle vicende pubblicitarie di quest’ultimo.

La visione d’insieme della disciplina sull’ordinamento dello stato civile conforta tale conclusione. Basti considerare che l’art. 69, lett. (e) del d.p.r. n. 396/2000, prevede che negli atti di matrimonio si faccia annotazione “delle sentenze con le quali si pronuncia l’annullamento della trascrizione dell’atto di matrimonio”. Non è prevista, dunque, l’annotazione di un provvedimento prefettizio di annullamento, giacché si tratta di materia riservata esclusivamente al giudice ordinario.

Sul richiamo, da parte della Circolare, all’art. 21-novies della l. n. 241/1990 e all’art. 54, 3° e 11° co. del d.lgs. n. 267/2001

Né pare convincente, per le ragioni esposte, il richiamo che la Circolare fa ad altre norme di legge. Viene invocato, in primo luogo, l’art. 21-novies della l. n. 241/1990 (legge sul “procedimento amministrativo”), il cui primo comma prevede che “il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell’articolo 21-octies, esclusi i casi di cui al medesimo articolo 21-octies, comma 2, può essere annullato d’ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall’organo che lo ha emanato e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall’organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge …”(12).

L’art. 54, 3° co., del d.lgs. n. 267/2001 (“Testo unico degli Enti locali”) dispone che “il sindaco, quale ufficiale del Governo, sovrintende, altresì, alla tenuta dei registro di stato civile …”; l’art. 54, 11° co., del d.lgs. n. 267/2001 stabilisce che nelle fattispecie come quelle di cui al precedente terzo comma, nel caso di inerzia del sindaco o di un suo delegato, “il prefetto può intervenire con proprio provvedimento”.

Le norme appena ricordate non possono che interpretarsi alla luce del sistema, considerato nel suo complesso. Talché, coordinando queste disposizioni con quelle in precedenza ricordate, si può affermare che il sindaco, quale ufficiale di Governo, sovrintende alla tenuta dei registri (art. 54, 3° co., d.lgs. n. 267/2001); il prefetto, in caso di inerzia dei sindaci nella tenuta degli stessi, può intervenire con proprio provvedimento (art. 54, 11° co., d.lgs. n. 267/2001; art. 21-novies, l. n. 214/1990). Devono però farsi salve alcune fattispecie (come quelle relative alla cancellazione di un atto debitamente registrato o al rifiuto di trascrizione dell’ufficiale dello stato civile), per le quali è prevista, specificamente, la procedura giudiziaria (artt. 95 e 100, d.p.r. n. 396/2000).

A voler seguire, invece, gli argomenti contenuti nella Circolare Alfano, si dovrebbe ritenere che, nelle materie di cui si occupa l’art. 95 del d.p.r. n. 396/2000, il legislatore abbia previsto due poteri concorrenti (quello governativo e quello dell’autorità giudiziaria), senza peraltro affrontare e risolvere la problematica, di non facile momento, di un possibile conflitto fra gli stessi(13). Il quadro normativo sin qui delineato, invece, permette di affermare che, in tema di “rettificazione” e “correzione” degli atti dello stato civile (per utilizzare le espressioni contenute nel titolo XI del capo IV del d.p.r. n. 396/2000), sussiste unicamente la giurisdizione del tribunale ordinario.

Lo spettro della minaccia all’ordine pubblico quale filo conduttore della Circolare Alfano?

Nel Massimario per l’ufficiale di stato civile del Ministero dell’interno del 2012 si leggono le seguenti parole: “Cancellazione di un atto. Quando si voglia procedere alla ‘cancellazione di un atto indebitamente registrato’ negli archivi dello stato civile, considerato che non può esserne effettuata la materiale cancellazione, la legge prescrive che si faccia ricorso a iniziativa del pubblico ministero (eventualmente su segnalazione dello stesso ufficiale di stato civile) alla procedura di rettificazione di cui agli artt. 95 e 96 del DPR 396/2000 rimettendo la competenza a decidere esclusivamente all’autorità giudiziaria. Il relativo decreto deve essere opportunamente annotato sui registri dello stato civile” (pag. 166)(14).

Appena due anni dopo il Ministero ha effettuato un brusco cambio di rotta, non facilmente spiegabile in base all’ordinamento vigente. Si potrebbe pensare che la Circolare Alfano sia stata dettata non meglio precisati motivi di “ordine pubblico”(15)Nel corso del 2014, lo rammenta la stessa nota ministeriale, diversi sindaci italiani hanno consentito la trascrizione dei matrimoni gay celebrati all’estero; ciò anche sull’onda di una sentenza del Tribunale di Grosseto che si è pronunciata a favore della trascrizione(16). Per arginare questi “provvedimenti sindacali”, evidentemente ritenuti contrari a valori fondanti del nostro ordinamento, si è ritenuto di coinvolgere gli uffici prefettizi, attribuendogli compiti di annullamento delle trascrizioni di matrimoni gay nei registri dello stato civile.

Quand’anche si volesse accedere a questa spiegazione, le perplessità poc’anzi formulate in ordine al contenuto della Circolare Alfano non diminuiscono. Sotto un primo aspetto, infatti, non è possibile affermare che, attualmente, la trascrizione in Italia dei matrimoni gay celebrati all’estero sia contraria all’ordine pubblico (o, che dir si voglia, costituisca un problema di ordine pubblico). La Corte di Cassazione lo ha detto a chiare lettere: la non trascrivibilità dell’atto di matrimonio dipende “non già dalla sua contrarietà all’ordine pubblico, ai sensi dell’art. 18 del d.p.r. n. 396/2000, come, invece, originariamente affermato dall’ufficiale dello stato civile di Latina a giustificazione del rifiuto di trascrizione, in conformità con le menzionate circolari emanate dal Ministero dell’interno”, ma dalla sua non idoneità a produrre effetti nell’ordinamento giuridico italiano(17).

Sotto un secondo aspetto sarà utile ricordare che, pur di fronte a fattispecie di atti pubblici formati all’estero e ritenuti contrari all’ordine pubblico, sussisterebbe in materia la giurisdizione esclusiva del tribunale ordinario (artt. 18 e 95, d.p.r. n. 396/2000).

Che quest’ultimo sia chiamato, nel nostro sistema, a pronunciarsi in ordine alla contrarietà di un atto giuridico negoziale ai principi dell’ordine pubblico non può certo essere discusso. Una conferma in tal senso giunge proprio dalla disciplina civilistica sul matrimonio, che conosce impedimenti (di ordine pubblico) come la bigamia, il delitto, l’esistenza di rapporti di parentela tra le parti. Si considerino proprio quest’ultimi: nei casi in cui l’impedimento da parentela sia dispensabile, l’autorizzazione va richiesta al tribunale; in questo modo la dispensa viene sottratta alla discrezionalità amministrativa e riservata al giudice, che decide con decreto motivato (art. 87, 2° co., c.c.). Più in generale, l’ordine pubblico interno costituisce un limite alla facoltà dei privati di autoregolamentare i propri interessi, rimesso all’accertamento giudiziale(18). Si tratta di acquisizioni che dovrebbero essere maggiormente condivise, nel dibattito in materia, al fine di un più corretto dispiegarsi dei rapporti istituzionali fra i diversi poteri dello Stato.

(1) Circolare del 7 ottobre 2014 del Ministero degli Interni, n. 40/ba-30/011/DAIT. I passaggi essenziali della Circolare possono leggersi in FRANCO L., Matrimonio omosessuale contratto all’estero: il faticoso percorso dei singoli casi, in «Nuova giur. civ. », 2014, 1037 ss. Il testo integrale si legge, sulla rete, sul sito http://servizidemografici.interno.it/stato-civile/circolari. Il quadro della giurisprudenza sulla trascrizione dei matrimoni gay all’estero è stato tracciato, dallo scrivente, in un precedente articolo comparso su questa Rivista.

(2) Sull’avvio di un ricorso collettivo contro la Circolare Alfano v. http://www.codacons.it/articoli/nozze_gay_al_via_ricorso_collettivo_al_tar_contro_circolare_alfano_272054.html.

(3) La Circolare non è supportata, in questo passaggio, da riferimenti normativi. Si veda, invece, Trib. Milano, decreti del 2 luglio 2014 e del 17 luglio 2014 (entrambi possono leggersi in «www.ilcaso.it»). Nei provvedimenti milanesi si evidenzia come la trascrizione degli atti nei registri dello stato civile sia soggetta al principio di tassatività, “come si ricava dall’art. 10 comma 1 del DPR 396/2000 e per quanto attiene agli atti di matrimonio dall’art. 63 comma 2 del suddetto DPR”.

(4) Viene ricordato anche l’art. 115 c.c., secondo cui “il cittadino è soggetto alle disposizioni contenute nella sezione prima di questo capo, anche quando contrae matrimonio in paese straniero secondo le forme ivi stabilite”.

(5) La Circolare si riferisce, ancorché non vengano esplicitati i riferimenti, a Cass., 15 marzo 2012, n. 4184, in «Giur. it.», 2013, 2, 329, con nota di MAROTTI L.

(6) Nel testo ministeriale non viene ricordata la giurisprudenza di merito in materia, anch’essa contraria, peraltro, alla trascrizione dei matrimoni gay celebrati all’estero (se si eccettua il precedente di Trib. Grosseto, 9 aprile 2014, in «Fam. e dir.», 2014, 7, 672, con nota di SEGNI M.)

(7) E’ previsto, ad esempio, che gli atti dello stato civile siano redatti secondo le formule e le modalità stabilite con decreto del Ministero dell’interno (art. 12, 1° co., d.p.r. n. 396/2000). Quanto all’archivio informatico è precisato che le modalità tecniche per l’iscrizione, la trascrizione, l’annotazione, la trasmissione e la tenuta degli atti dello stato civile negli archivi informatici, è stabilita con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri su proposta del Ministero dell’interno (art. 10, 2° co., d.p.r. n. 396/2000). Ed ancora, con decreto del Ministero dell’interno sono stabilite le disposizioni che si rendono necessarie per la tenuta dei registri nella fase transitoria (art. 109, 3° co., d.p.r. n. 396/2000).

(8) La disciplina sull’ordinamento dello stato civile, inoltre, prevede che i “corsi di formazione”, di cui all’art. 3, 1° co., d.p.r. n. 396/2000, siano organizzati e disciplinati con decreto del Ministero dell’interno, sentita l’Associazione nazionale dei comuni italiani e l’Associazione nazionale di categoria degli ufficiali dello stato civile (art. 4, 1° co., d.p.r. n. 396/2000).

(9) Prevede, l’art. 100 del d.p.r. n. 396/2000 che “i tribunali della Repubblica sono competenti a disporre le rettificazioni e le correzioni di cui ai precedenti articoli anche per gli atti dello stato civile ricevuti da autorità straniere, trascritti in Italia, ed a provvedere per la cancellazione di quelli indebitamente trascritti …”.

(10) Per il rilievo che la trascrizione, una volta effettuata, possa essere sindacata soltanto dal giudice ordinario cfr. ANGELOZZI D., Stato civile, in M. Sesta (a cura di), Codice della famiglia, t. 2, Milano, 2009, 4072.

(11) MEOLI B., Della registrazione relativa agli atti di matrimonio, in Stanzione P. (a cura di), Il nuovo ordinamento dello stato civile, Milano, 2001, p. 257; CEVASCO I., Art. 450, in Alpa G. e Mariconda V. (a cura di), Commentario al codice civile, t. 1, Torino, 2013, 1511.

(12) Comma così modificato dall’art. 25, 1° co., lett. (b)-quater, nn. (1) e (2) del d.l. 12 settembre 2014, n. 133, convertito, con modificazioni, dalla l. 11 novembre 2014, n. 164. Contro l’applicazione dell’art. 21-novies della l. n. 241/1990 hanno protestato, di recente, gli avvocati della LGBT-Rete Lenford, che in data 30.10.2014 hanno presentato un esposto alla Procura di Udine al fine di verificare se la cancellazione di un matrimonio trascritto nel Comune di Udine possa integrare gli estremi di un reato (l’esposto si legge sul sito «www.retelenford.it»).

(13) Né la Circolare Alfano lamenta una (inesistente) invasione di campo da parte dell’autorità giudiziaria ordinaria, che in più occasioni, negli ultimi tempi, è stata chiamata a pronunciarsi in ordine alla trascrivibilità o meno degli atti di matrimonio celebrati all’estero tra persone dello stesso sesso. L’iter corretto, dunque, è quello ricordato dal Trib. Pesaro, 14 ottobre 2014, in «Dir. civ. cont.», novembre 2014, ove si apprende come sia stato il Procuratore della Repubblica, ai sensi dell’art. 95 del d.p.r., a chiedere la cancellazione dai registri dello stato civile della trascrizione del matrimonio gay contratto fuori dai confini nazionali.

(14) Si veda il sito http://servizidemografici.interno.it/sites/ default/files/Massimario-Ufficiale-Stato-Civile_2012_0.pdf. La sottolineatura effettuata nel testo virgolettato è dello scrivente.

(15) La Circolare del 2014, si vuol dire, non fa alcun riferimento a norme che discutono di “ordine pubblico” (v., ad esempio, l’art. 18 del d.p.r. n. 396/2000); tuttavia il “sotteso” riferimento ad esso sembra emergere dalla cronologia dei fatti e delle vicende verificatisi durante l’anno 2014.

(16) Trib. Grosseto, 9 aprile 2014, cit.

(17) Cass., n. 4184/2012, cit. Il passaggio dei giudici di legittimità ricorda come prima della Circolare Alfano altre due circolari (la n. 2 del 26 marzo 2001 e la n. 55 del 18 ottobre 2007), avevano escluso la possibilità di trascrivere i matrimoni gay celebrati all’estero, perché contrari all’ordine pubblico ai sensi dell’art. 18 del d.p.r. n. 396/2000 (argomento, oggi, da considerare superato). Il precedente della Cassazione del 2012, va pur detto, non affronta in maniera approfondita (non rientrando la materia nel thema decidendum) la questione dell’ambito di operatività dei poteri di “istruzione” del Ministero dell’interno; la pronuncia si limita a ricordare, in maniera generica, l’art. 9 del d.p.r. n. 396/2000, lasciando così intendere la sussistenza di un potere di istruzione del Ministero dell’interno su tutte materie relative all’ordinamento dello stato civile, compresa quella relativa alla trascrizione nei registri dello stato civile. Sul punto si rimanda ai rilievi critici svolti, precedentemente, nel testo.

(18) Si confronti, nella materia contrattuale, l’art. 1343 c.c. Sul concetto di ordine pubblico internazionale e di ordine pubblico interno, su cui in questa sede non ci si può intrattenere, v. G. IORIO, Corso di diritto privato, Torino, 2014, p. 51 ss.

Professore ordinario di Istituzioni di Diritto Privato presso l'Università degli studi di Milano-Bicocca a partire dal 1° marzo 2015. In precedenza, presso la stessa Università, è stato professore associato e, prima ancora, ricercatore di Istituzioni di Diritto Privato. Si è laureato a Pavia, il 24.3.1994, discutendo una tesi in diritto privato dal titolo "Gli enti non profit: le fondazioni", riportando la votazione di 110/110 e lode. E' autore di 8 opere monografiche, 3 manuali per la didattica, nonchè di decine di articoli, note a sentenze, saggi, commentari, contributi in trattati, in diverse materie del diritto privato (diritto di famiglia, responsabilità civile, contrattualistica, obbligazioni, persone giuridiche, associazioni e fondazioni). E' componente del collegio di dottorato in Scienze Giuridiche presso l'Università degli Studi di Milano-Bicocca. E' stato docente di diritto privato presso diverse scuole di specializzazioni per le professioni legali e partecipa annualmente, quale relatore, a convegni organizzati nelle materie privatistiche.

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