Le novità del codice delle assicurazioni

Inserito da in luglio 18, 2016

Marco Rossetti, Le novità del codice delle assicurazioni, in Corriere Giur., 2006, 1, p. 125

D.Lgs. 07-09-2005, n. 209

Le novità del codice delle assicurazioni

Il nuovo codice delle assicurazioni, che aspirava ad una reductio ad unitatem della disciplina della materia assicurativa, in realtà non può ritenersi avere centrato l’obiettivo. Restano fuori dal testo unico le norme sui bilanci, quelle sui contratti a distanza, quelle sulla natura dell’Isvap. Esso dunque rappresenta, per un verso, un testo “non unico”, e per altro verso un testo “incompiuto”, in quanto l’effettiva disciplina di infiniti aspetti dell’attività d’impresa e dei contratti sarà contenuta nei regolamenti che l’Isvap è stato delegato ad emanare (più di cento), non sempre con una chiara ed analitica fissazione dei principi cui l’organo di vigilanza si dovrà attenere nell’emanazione delle norme di dettaglio. Desta perplessità, infine, l’evidente assottigliamento dei poteri dell’Isvap, costretto a conformare la propria attività alla “politica assicurativa” (sic) del Governo.

Sommario: Genesi e struttura – L’attività d’impresa: (a) l’autorizzazione e le conseguenze dell’esercizio abusivo – (b) Il principio di sana e prudente gestione – Gli intermediari -L’assicurazione r.c.a.. – La delegificazione

Genesi e struttura

Con d. lgs. 7 settembre 2005 n. 209 (in G.U. 13 ottobre 2005, n. 239 suppl. ord. n. 163), è stato emanato il c.d. “Codice delle assicurazioni”. Si tratta di un testo unico di semplificazione, emanato in virtù della delega contenuta nell’art. 4 l. 29 luglio 2003 n. 229.

Per l’adozione del testo unico l’art. 4, comma 1, l. cit. aveva fissato in origine termine sino al 9 settembre 2004, ed in effetti la bozza di decreto legislativo era stata approvata dal Consiglio dei Ministri nella seduta del 15 luglio 2004. Sorprendentemente, però, appena dodici giorni dopo l’approvazione della bozza, il termine per l’adozione del testo unico venne prorogato di un anno, sino al 9 settembre 2005, dall’art. 2, comma 7, lettera (a), l. 27 luglio 2004, n. 186 (legge di conversione del d.l. 28 maggio 2004, n. 136 (1)).

Si tratta di un provvedimento molto complesso (355 articoli), il quale non si limita ad una mera reductio ad unum di disposizioni per l’innanzi sparse in diversi provvedimenti normativi, ma innova in modo incisivo su non secondari aspetti del diritto delle assicurazioni.

Il codice peraltro non può aspirare a rappresentare, per le assicurazioni private, l’equivalente dei Tripertita di Sesto Elio (cuna et fundamentum omnium iuris civilis): esso infatti ha lasciato sopravvivere non poche leggi preesistenti, sia pure parzialmente modificandole. Restano parzialmente in vigore, in particolare, la l. 576/82 sulla struttura e sul funzionamento dell’Isvap; il d. lgs. 173/97, sul bilancio delle imprese assicuratrici; il d.P.R. 45/81 (regolamento di esecuzione della l. 990/69 sulla r.c.a., che invece è stata abrogata dal codice). Sono rimaste, poi, escluse dal codice tutte le norme sul contratto contenute nel codice civile ed in quello della navigazione. Non senza qualche incoerenza, peraltro, il codice detta diverse norme in tema di contratto di assicurazione, segnatamente per quanto attiene al contratto di assicurazione della r.c.a..

Dunque i fondamenti del “diritto delle assicurazioni” risultano oggi tuttora frammentati in vari testi normativi, sia pure in minor numero rispetto al passato, con scelta nomopoietica opposta rispetto a quella adottata dall’esempio più vicino a noi, il Code des assurances dell’ordinamento francese (approvato con la l. 16 luglio 1992 n. 92-665).

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Sul piano dei contenuti, se pure con una buona dose di semplificazione possiamo dire che il codice poggia su quattro pilastri: l’impresa (in tutti i suoi aspetti: accesso, esercizio, gruppi, ecc.), l’autorità di vigilanza, gli intermediari, l’assicurazione della r.c.a.. Non mancano norme sulla tutela degli assicurati o sul contenuto dei contratti, ma quelle indicate sono le quattro “macroaree” organicamente considerate dal codice, ed alle quali sono state apportate le maggiori novità.

Ovviamente, in questa sede non è possibile dare conto in modo organico e puntuale di tutte le novità introdotte dal codice. È possibile, però, segnalare per ciascuno dei quattro “settori” sopra indicati gli aspetti più significativi.

L’attività d’impresa: (a) l’autorizzazione e le conseguenze dell’esercizio abusivo

La disciplina dell’impresa dettata nel codice delle assicurazione costituisce un evidente avvicinamento dell’ordinamento del settore assicurativo a quello del settore bancario.

Questo “avvicinamento” si coglie sotto molteplici profili, che vanno dall’autorizzazione all’esercizio, alle conseguenze dell’abusivismo, all’informazione da dare al cliente, alla tutela del consumatore nel caso di vendita di prodotti c.d. assicurativi-finanziari.

Sul piano dell’autorizzazione all’esercizio, nel previgente sistema questa non era richiesta per costituire validamente la società, la cooperativa o la mutua che intendevano esercitare l’impresa di assicurazioni, ma era richiesta solo per il concreto esercizio di tale attività (2). Infatti l’art. 9 d. lg. 174/95, così come l’art. 11 d. lgs. 175/95, esigevano per il rilascio dell’autorizzazione, tra le altre condizioni, la prova dell’avvenuta iscrizione nel registro delle imprese. Da ciò si desumeva che quest’ultima potesse avvenire anche in assenza dell’autorizzazione all’esercizio dell’impresa, e la giurisprudenza aveva conseguentemente affermato che il procedimento autorizzatorio era estraneo alla fase costitutiva della società, con la conseguenza che né il possesso dell’autorizzazione, né la sussistenza dei requisiti richiesti dalla legge ai fini del rilascio dell’autorizzazione erano necessari per la legittima costituzione della società e la sua iscrizione nel registro delle imprese (3). Ciò vuol dire che la società assicuratrice nel vecchio sistema poteva in teoria costituirsi senza autorizzazione alcuna, anche se nessuno avrebbe ovviamente costituito una società assicuratrice senza avere la ragionevole certezza di ottenere l’autorizzazione all’esercizio. D’altro canto, non poteva richiedersi quest’ultima, se prima non si fosse già costituita la società. Questa apparente empasse logico-cronologica aveva indotto un illustre autore ad osservare che, nel procedimento amministrativo di rilascio dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività assicurativa, il “cardine” è rappresentato da “uno o più accordi ufficiosi, che intervengono quando l’amministrazione abbia completato l’istruttoria con esito tendenzialmente positivo, ed abbia adottato una decisione ufficiosa di rilasciare l’autorizzazione; a questo punto il domandante si costituisce in forma di società (o completa la costituzione della società) con tutte quelle clausole che l’amministrazione gli dice, e l’amministrazione rilascia l’autorizzazione dopo aver controllato che il domandante si è attenuto al prescritto” (4).

Tale quadro è ora mutato con l’entrata in vigore del codice delle assicurazioni private. L’art. 14, comma 3, cod. ass. prevede infatti che l’impresa assicuratrice non possa avviare il procedimento per l’iscrizione nel registro delle imprese se non abbia ottenuto l’autorizzazione all’esercizio (5). Tuttavia l’iscrizione nel registro delle imprese, come noto, costituisce requisito necessario per l’acquisto della personalità giuridica da parte della società di capitali, e la mancata iscrizione nel suddetto registro comporta ope legis l’inefficacia sopravvenuta dell’atto costitutivo (art. 2331 c.c.). Sicché, per effetto dell’entrata in vigore del codice delle assicurazioni, l’impresa assicuratrice non potrà mai acquistare la personalità giuridica se non abbia ottenuto l’autorizzazione amministrativa all’esercizio. In tal modo, è venuta meno ogni differenza tra banche ed assicurazioni per quanto attiene al momento in cui deve essere ottenuta l’autorizzazione all’esercizio. Essa sarà unica e funzionale sia alla iscrizione nel registro delle imprese, sia al concreto esercizio dell’attività assicuratrice.

Anche in tema di abusivo esercizio dell’impresa assicuratrice il ripristino della sanzione penale (previsto dall’art. 305, comma 1, cod. ass., il quale commina la reclusione da due a quattro anni e la multa da 20.000 a 100.000 euro per chiunque svolga attività assicurativa o riassicurativa in difetto di autorizzazione (6)) ha avvicinato il settore assicurativo a quello bancario.

La responsabilità nel caso di esercizio abusivo è sempre personale, e dunque soggetti attivi del reato non potranno che essere gli amministratori ed i dirigenti della società che abbia operato senza autorizzazione. Deve ritenersi che possano concorrere nel reato, ex art. 110 c.p., i sindaci che siano stati a conoscenza della mancanza di autorizzazione, nonché tutti coloro che abbiano promosso la conclusione dei contratti, purché sapessero della mancanza di autorizzazione. Trattandosi di un reato indubbiamente commesso nell’interesse od a vantaggio della società, la sussistenza di esso esporrà quest’ultima alle sanzioni amministrative previste dal d. lgs. 8 giugno 2001 n. 231, il quale ha introdotto nel nostro ordinamento la responsabilità amministrativa delle persone giuridiche e degli enti per gli illeciti amministrativi dipendenti da reato commesso a loro vantaggio.

(b) Il principio di sana e prudente gestione

Il principio secondo cui l’impresa assicuratrice deve essere gestita in modo sano e prudente (principio di derivazione comunitaria (7), e da tempo introdotto nella disciplina dell’attività bancaria (8)), fino all’entrata in vigore del codice delle assicurazioni non era stabilito in modo puntuale da una singola e precisa disposizione, sebbene fosse comunque desumibile dal combinato disposto di molteplici norme (9).Nel sistema previgente rispetto al codice delle assicurazioni, dunque, la “sana e prudente gestione” non era un obbligo dell’impresa, ma una qualità dei soggetti che l’amministrano o la controllano (10). Esso non richiedeva l’accertamento di fatti storici, ma era una valutazione prognostica; era un giudizio sintetico a priori, non un giudizio analitico a posteriori.

Certo, già prima del codice delle assicurazioni erano numerose le norme che a ben vedere costituivano attuazione del principio di sana e prudente gestione, e che prevedevano varie forme di sanzioni o misure coercitive per salvaguardare la stabilità dell’impresa (si pensi al blocco normativo sulla vigilanza prudenziale). Tali misure tuttavia erano previste nel caso di violazioni tipiche e nominate, mentre non esisteva una clausola generale in virtù della quale qualsiasi violazione, anche innominata, del principio di sana e prudente gestione esponeva l’impresa a conseguenze sanzionatorie o d’altro tipo.

Tale quadro normativo è mutato significativamente per effetto dell’introduzione del codice delle assicurazioni.

L’art. 3 cod. ass. ha elevato il rispetto della sana e prudente gestione a finalità dell’intera attività di vigilanza, ed aggiunge che tale scopo va perseguito “avendo riguardo alla stabilità, all’efficienza, alla competitività ed al buon funzionamento del sistema assicurativo, alla tutela degli assicurati e degli altri aventi diritto a prestazioni assicurative, all’informazione ed alla protezione dei consumatori”; il successivo art. 5, poi, fa della sana e prudente gestione misura e limite dei poteri dell’Isvap, attribuendo a quest’ultimo il potere di “adottare ogni regolamento necessario per la sana e prudente gestione delle imprese” (11).

Significative anche le novità introdotte dall’art. 14, comma 2, cod. ass.. In precedenza, infatti, l’autorizzazione all’esercizio poteva essere negata se amministratori, direttori generali e sindaci non apparivano in grado di garantire una sana e prudente gestione (art. 17 l. ass. vita, art. 17 l. ass. danni). Il citato art. 14 cod. ass. prevede invece il diniego dell’autorizzazione non solo nel caso in cui difetti la suddetta qualità in capo ad amministratori, direttori e sindaci, ma in tutte le ipotesi in cui anche uno soltanto dei requisiti prescritti dalla legge per il rilascio dell’autorizzazione non appaia tale da garantire la gestione sana e prudente (art. 14, comma 2, cod. ass.); e così, ad esempio, se la misura del capitale, pur superiore al minimo di legge, sia giudicata inadeguata rispetto al programma di attività. Analoga previsione è dettata per le imprese di riassicurazione (art. 59, comma 2, cod. ass.), per le quali è demandato all’Isvap di determinare le disposizioni relative all’adeguatezza patrimoniale, “avuto riguardo all’esigenza di sana e prudente gestione dell’impresa” (art. 62, comma 1, cod. ass.).

Il rispetto del principio di sana e prudente gestione è poi condizione per la fissazione delle condizioni di adeguatezza patrimoniale delle imprese di riassicurazione con sede secondaria in Italia operano in regime di stabilimento (art. 67 cod. ass.).

Muta anche il quadro normativo sull’autorizzazione all’acquisto di partecipazioni rilevanti. In precedenza, come già visto, la legge non esigeva che l’acquisto della partecipazione fosse tale da garantire la sana e prudente gestione, ma fissava un principio significativamente diverso: e cioè che amministratori, direttori e sindaci di chi deteneva la partecipazione avessero qualità personali tali da garantire la sana e prudente gestione. L’art. 68, comma 5, cod. ass. prevede invece, in modo assai più ampio, che l’autorizzazione all’acquisto della partecipazione sia subordinata alla sussistenza di condizioni “atte a garantire una gestione sana e prudente dell’impresa di assicurazione o di riassicurazione, avuto riguardo ai possibili effetti dell’operazione sulla stabilità, sull’efficienza e sulla protezione degli assicurati”. Dunque, nel mutato quadro normativo, può essere irrilevante la capacità del controllante di garantire in astratto la sana e prudente gestione, se in concreto sussistano circostanze di fatto tali da metterla in pericolo.

È altresì previsto che la violazione o la sola messa in pericolo del principio di sana e prudente gestione dell’impresa consenta all’Isvap di sospendere il diritto di voto in due casi: quando il titolare di partecipazioni rilevanti omette di rendere la dichiarazione prescritta dall’Isvap sul tipo di rapporti finanziari ed operativi esistenti con l’impresa partecipata (art. 75, comma 2, cod. ass.), e quando per effetto di accordi di voto possa essere messa in pericolo la sana e prudente gestione (art. 70, comma 2, cod. ass.).

È, infine, previsto espressamente il diniego dell’autorizzazione di modifiche statutarie od a fusioni e scissioni i cui effetti contrastino con una sana e prudente gestione (art. 193 e 201 cod. ass.).

Dalla valutazione complessiva delle novità previste dal cod. ass. deve desumersi che il principio di sana e prudente gestione è destinato, nel mutato quadro normativo, ad assumere una valenza generale che in precedenza gli era estranea.

In quanto finalità generale della vigilanza, ed in quanto parametro di necessaria valutazione per l’autorizzazione di innumerevoli operazioni (autorizzazione all’esercizio, acquisto e detenzione di partecipazioni, fusioni, scissioni, mutamenti statutari, tutela degli assicurati), il principio in esame è divenuto un criterio innominato di valutazione dell’operato dell’impresa. Ciò significa che il rispetto delle regole formali previste dalla disciplina di settore potrebbe dimostrarsi irrilevante per l’impresa, se in concreto le scelte gestionali siano tali da mettere in pericolo la gestione sana e prudente.

Le novità previste dalla cod. ass. realizzano una quasi assoluta simmetria tra il principio di sana e prudente gestione come previsto e disciplinato dal testo unico in materia bancaria, e l’analogo principio come previsto e disciplinato dal codice delle assicurazioni. Così nel primo, come nel secondo, tale principio è definito “scopo generale” dell’attività di vigilanza, oltre che indicato quale parametro da rispettare in numerose altre disposizioni di dettaglio. Mi sembra quindi perfettamente calzante anche rispetto alla materia assicurativa quanto osservato da autorevole dottrina con riferimento alla sana e prudente gestione dell’impresa bancaria, in un passo che per chiarezza e pregnanza merita di essere trascritto: “il parametro della sana e prudente gestione costituisce (…) una clausola generale fonte diretta di doveri di comportamento che si affianca alla clausola generale di buona fede la quale governa ogni rapporto obbligatorio e naturalmente anche bancario.

Questo parametro della sana e prudente gestione, unito a quello generale della buona fede, consente l’emersione e la assunzione di specifici piani di valutazione e organizzazione, quali regole extragiuridiche di comportamento che divengono obbligatorie (…). Esse possono consistere in regole di carattere tecnico, come pure di comune esperienza o di specifica maturazione in particolari ambienti economici (…), tali da poter fornire a loro volta criteri di valutazione della correttezza e conformità dell’attività della banca, non solo all’autorità di vigilanza nella attività di controllo ma anche al giudice chiamato a decidere in ordine ad eventuali doglianze e pregiudizi lamentati da terzi in relazione ai loro rapporti con la banca. Tale parametro è poi assunto a criterio generale della attività di vigilanza delle autorità creditizie dall’art. 5 t.u.b., il quale, come primo criterio che deve informare l’attività di vigilanza pone espressamente la sana e prudente gestione dei soggetti vigilati, oltre naturalmente alla competitività del sistema finanziario ed all’osservanza delle disposizioni in materia creditizia.

La sana e prudente gestione viene a costituire lo specifico criterio attraverso il quale verificare la correttezza del comportamento della banca. Siffatto criterio (…), se da un lato indica la necessità che l’attività del banchiere sia rivolta verso la ricerca della redditività e della profittabilità, indica anche che questa non debba andare a pregiudicare la razionalità, la plausibilità logica e la coerenza con valori di protezione del mercato e dei terzi. Allo stesso modo la prudenza nella gestione non può certo significare eliminazione del rischio che inevitabilmente si accompagna ad ogni attività imprenditoriale, ma sicuramente vuole escludere la ammissibilità di quei comportamenti che antepongono a regole di prudenza diffusamente riconosciute, iniziative di rischio che possono essere pregiudizievoli per la banca e/o per i terzi” (12).

Si può quindi affermare che il codice delle assicurazioni ha estratto il principio di sana e prudente gestione dalla ristretta materia “di nicchia” delle partecipazioni di controllo o qualificate, e ne ha fatto un parametro generale, rilevante sia nei rapporti tra l’impresa e le concorrenti, sia nei rapporti tra l’impresa e l’autorità di vigilanza, sia nei rapporti tra l’impresa e gli assicurati.

Per quanto attiene, poi, al problema dei contenuti da assegnare alla generica nozione di “sana e prudente gestione” nel mutato quadro normativo, può in prima approssimazione osservarsi come tale deve intendersi quella gestione che sia autonoma da condizionamenti esterni, ivi compresi ovviamente quelli esercitabili dai detentori di partecipazioni di controllo o qualificate, ed improntata ad una corretta applicazione dei criteri che devono sorreggere le scelte dell’imprenditore (e dunque il merito assicurativo, la corretta gestione finanziaria dei premi raccolti, la corretta valutazione e la responsabile assunzione dei rischi connaturati all’attività svolta) (13).

Una definizione più accurata non sarebbe forse possibile, e nemmeno necessaria. Il concetto di sana e prudente gestione costituisce infatti una di quelle “clausole aperte” oGeneralklauseln dell’ordinamento, necessariamente ampie per consentire l’adeguata valutazione di fattispecie soggette a mutare nel tempo e nello spazio: così, una scelta gestionale che trenta anni fa poteva ritenersi spregiudicata, nel settore degli investimenti finanziari, oggi potrà apparire normale se non prudenziale, e forse tornerà ad essere ritenuta imprudente tra altri vent’anni.

Gli intermediari

In materia di intermediazione assicurativa, il codice delle assicurazioni ha dato attuazione alla Direttiva 2002/92 (in ritardo, essendo scaduto il termine per l’attuazione 15 gennaio 2005: cfr. art. 16 Dir. 2002/92).

Le nuove norme comunitarie si propongono di rendere uniforme la disciplina degli intermediari assicurativi sotto due profili principali: (a) le condizioni di esercizio ed i requisiti per l’esercizio; (b) gli obblighi nei confronti del consumatore e la tutela di quest’ultimo.

La prima grande novità introdotta dalla direttiva è la “registrazione unica” presso un’autorità designata da ciascuno Stato membro. Per effetto della registrazione, l’intermediario assicurativo potrà svolgere la propria attività in qualsiasi Paese dell’Unione, alla sola condizione, nel caso di esercizio dell’attività in Paesi diversi da quello d’origine, che l’autorità di controllo di quest’ultimo abbia notificato all’autorità di controllo del Paese ospitante l’intenzione dell’intermediario. La previsione di sanzioni adeguate contro l’abusivismo completa il quadro dei presupposti per l’esercizio.

Per accedere alla registrazione, gli aspiranti intermediari debbono possedere tre requisiti fondamentali:

(a) possedere adeguate cognizioni e capacità professionali;

(b) essere “onorabili” (il che vuol dire, tra l’altro, assenza di gravi precedenti penali o di fallimenti);

(c) stipulare una polizza assicurativa della propria responsabilità civile.

Il codice, sempre in attuazione della direttiva, ha poi dettato norme particolari a tutela dei consumatori nei rapporti con gli intermediari assicurativi.

In primo luogo, è visto l’obbligo degli intermediari di fornire ampie, puntuali, chiare e comprensibili informazioni ai clienti sulla propria qualità soggettiva, sul contenuto del contratto, sui rischi e sui vantaggi per l’assicurando, ed in definitiva su tutte le caratteristiche salienti dell’affare.

Inoltre è previsto che gli importi corrisposti dal cliente all’intermediario si considerano versati all’impresa di assicurazione o riassicurazione, mentre gli importi corrisposti da quest’ultima all’intermediario non si considerano versati all’assicurato finché questi non li riceva effettivamente.

L’assicurazione r.c.a.

Novità di non poco conto si registrano nell’assicurazione della responsabilità civile derivante dalla circolazione degli autoveicoli e dei natanti.

In generale, l’idea che pervade questa parte del codice è quella di semplificare al massimo le procedure per la liquidazione degli indennizzi.

Tra le novità più significative ricorderemo:

– l’attribuzione al trasportato a qualsiasi titolo del diritto all’indennizzo nei confronti dell’assicuratore del proprio vettore;

– la previsione di un sistema unico nazionale, con valori uniformi e baréme medico legali uniformi per la liquidazione del danno biologico;

– l’introduzione – in taluni casi particolarmente semplici – del pagamento dell’indennizzo al danneggiato direttamente da parte dall’assicuratore di quest’ultimo, per conto dell’assicuratore del responsabile (c.d. indennizzo diretto).

Tali novità, chiaramente sottese dall’idea della semplificazione, si sono però tradotte talora in norme imperfette dal punto di vista tecnico, che daranno prevedibilmente luogo a qualche dubbio interpretativo.

L’art. 141 cod. ass. stabilisce che il danno subito dal trasportato “è risarcito dall’impresa di assicurazione del veicolo sul quale era a bordo [sic]”, “a prescindere dall’accertamento della responsabilità dei conducenti, e “salva l’ipotesi di caso fortuito”. Il terzo comma, altrettanto recisamente, afferma che “l’azione diretta avente ad oggetto il risarcimento è esercitata nei confronti dell’impresa di assicurazione del veicolo sul quale il danneggiato era a bordo”.

Il meccanismo previsto dalla norma, in sintesi, è il seguente: il terzo danneggiato domanda il risarcimento del danno all’assicuratore del vettore; quest’ultimo è tenuto a pagamento dell’indennizzo, salvo recuperare l’importo pagato nei confronti dell’assicuratore del terzo responsabile. Il trasportato non può agire nei confronti dell’assicuratore del veicolo antagonista, se non quando il massimale dell’assicuratore del vettore sia incapiente, e quello dell’assicuratore dell’altro corresponsabile sia superiore al minimo di legge. Una norma così costruita pone vari problemi, primo fra tutti quello di stabilire se essa preveda una ipotesi di responsabilità oggettiva a carico del vettore. A tale quesito mi pare che si debba necessariamente dare risposta negativa.

Il primo comma dell’art. 141 cod. ass. esordisce affermando che l’assicuratore del vettore è tenuto ad indennizzare il terzo trasportato “salva l’ipotesi di sinistro cagionato da caso fortuito”. Il caso fortuito, secondo l’opinione condivisa dalla S.C. almeno da mezzo secolo, comprende anche il fatto del terzo (14). Pertanto la responsabilità dell’assicuratore del vettore è esclusa sia quando il sinistro è dovuto a cause naturali, sia quando è dovuto a colpa di altro conducente.

Dunque l’art. 141, comma 1, cod. ass. non può che essere interpretato nel senso che l’assicuratore del vettore risponde nei confronti del trasportato quando vi sia una colpa almeno concorrente, ancorché presunta, del proprio assicurato. Ove, per contro, l’assicuratore dimostri che il sinistro è dovuto interamente a responsabilità di altro conducente, non sarà tenuto al risarcimento.

Vi è dunque una larvata contraddizione tra l’affermare che l’assicuratore risponde “salvo il caso fortuito”, e l’aggiungere che tale responsabilità “prescinde dall’accertamento della responsabilità di altri conducenti”. Il caso fortuito, in materia di sinistri stradali, è infatti rappresentato proprio dalla responsabilità di altri conducenti, e dunque non è affatto vero che la condanna dell’assicuratore del vettore possa “prescindere” da tale accertamento.

Il testo della norma pertanto va letto non nel senso che l’assicuratore del vettore sia tenuto al pagamento “a prescindere” dall’accertamento della responsabilità del conducente, ma piuttosto nel senso che quest’ultima responsabilità si presume fino a che l’assicuratore non dimostri il caso fortuito (ivi compresa la colpa del terzo).

Ma se così è – e le regole dell’ermeneutica non consentono altre ipotesi – la norma è sotto questo profilo del tutto inutile, perché già oggi in base al combinato disposto dell’art. 2054, comma 1, c.c., e 18 l. 990/69 l’assicuratore del vettore è tenuto a rifondere il danno del trasportato, a meno che non provi la colpa di un terzo.

Altro problema posto dalla norma è se essa deroghi o meno al principio della solidarietà tra coautori di un fatto illecito, di cui all’art. 2055 c.c.. In virtù di tale norma, oggi il trasportato può convenire in giudizio simultaneamente sia il vettore, sia il conducente e/o proprietario del veicolo antagonista, sia i rispettivi assicuratori della r.c.a..

L’art. 141 cod. ass., per contro, afferma recisamente che “l’azione diretta avente ad oggetto il risarcimento è esercitata nei confronti dell’impresa di assicurazione del veicolo sul quale il danneggiato era a bordo al momento del sinistro”, escludendo altre possibilità. L’impossibilità di convenire in giudizio simultaneamente l’assicuratore del vettore e quello del veicolo antagonista parrebbe indirettamente confermata dalla previsione del comma 3, ultima parte, ove si stabilisce che “l’impresa di assicurazione del responsabile civile [recte, del terzo responsabile] può intervenire nel giudizio e può estromettere l’impresa di assicurazione del veicolo [recte, del vettore], riconoscendo la responsabilità del proprio assicurato”: dal che potrebbe affrettatamente desumersi che il legislatore abbia inteso evitare la contemporanea pendenza di processi sia nei confronti dell’assicuratore del vettore che nei confronti dell’assicuratore dell’antagonista.

Gli artt. 143-150 cod. ass. disciplinano il procedimento stragiudiziale per richiedere all’assicuratore del responsabile la liquidazione dell’indennizzo, ed è il settore nel quale si registrano le novità più significative. La legge introduce infatti due sistemi diversi:

(a) per i danni alla persona od alle cose del terzo trasportato, ivi compreso il proprietario, nonché per i danni alla persona del conducente non responsabile, se hanno prodotto postumi superiori al 10%, resta fermo il sistema attuale: la vittima può domandare il risarcimento all’assicuratore del responsabile;

(b) per i danni al veicolo, alle cose trasportate di proprietà del conducente o del proprietario, ovvero alla persona del conducente non responsabile, se abbia causato solo esiti micropermanenti, il danneggiato “deve” (così si esprime l’art. 149 cod. ass.) domandare l’indennizzo all’impresa che assicura il veicolo danneggiato o, rispettivamente, sul quale viaggiavano le cose o il conducente danneggiati.

Iniziando l’analisi dal sistema tradizionale, le principali novità sono rappresentate:

– dall’introduzione di uno spatium deliberandi diverso per l’assicuratore, entro il quale egli ha l’obbligo di liquidare l’indennizzo o formulare l’offerta: e cioè 60 giorni dalla ricezione della richiesta di risarcimento per i danni alle cose, e 90 giorni per i danni alle persone (art. 145 cod. ass.); è singolare peraltro rilevare che, quando il sinistro sia stato causato da un veicolo sconosciuto o non assicurato, il termine è sempre di 60 giorni (art. 287 cod. ass.);

– dalla previsione espressa della sospensione del suddetto termine nel caso in cui il danneggiato rifiuti di farsi visitare dagli incaricati dell’assicuratore (art. 148, comma 3, cod. ass.);

– dalla soppressione della contestata norma che prevedeva l’obbligo di restituire l’indennizzo se il danneggiato non avesse trasmesso all’assicuratore la fattura relativa alla riparazione del veicolo (art. 3 d.l. 857/76, come modificato dall’art. 23, comma c. 2, l. 12 dicembre 2002, n. 273);

– dalla soppressione (inopportuna e contrastante con le esigenze di tutela degli assicurati imposte dalla legge-delega) della possibilità per il giudice di condannare l’assicuratore a pagare una somma al Fondo di garanzia vittime della strada, nel caso di accertata sproporzione tra la somma offerta e l’entità effettiva del danno. Tale misura incisiva e temuta viene ora sostituita con la mera trasmissione della sentenza all’ISVAP.

Tutta nuova è invece la procedura del c.d. “indennizzo diretto” (art. 149 cod. ass.). In virtù di essa, l’impresa che assicura la responsabilità civile della vittima indennizzerà quest’ultima, salvo rivalsa nei confronti dell’assicuratore del responsabile.

Questa procedura, come accennato, non si applica a tutti i danni ed a tutti i soggetti. L’indennizzo diretto potrà essere domandato:

(a) dal conducente, per i danni alle cose ed alla persona, ma in quest’ultimo solo se hanno esiti micropermanenti; in tutte e due le ipotesi, il conducente non deve avere causato, nemmeno concorsualmente, il sinistro;

(b) dal proprietario, per i danni al veicolo od alle cose in esso trasportate di sua proprietà.

La procedura di indennizzo diretto non si applica a:

– i danni alla persona patiti dai trasportati, ivi compreso il proprietario;

– i danni alle cose patiti dai trasportati diversi dal proprietario;

– i danni derivati da sinistri causati da veicoli immatricolati all’estero;

– i danni derivati da sinistri nei quali siano rimasti coinvolti più di due veicoli.

Sul piano processuale, merita almeno un ceno la previsione di cui all’art. 140, comma 4 (e 291, comma 4), cod. ass., la quale stabilisce che “nei giudizi promossi fra l’impresa di assicurazione e le persone danneggiate sussiste litisconsorzio necessario, applicandosi l’articolo 102 c.p.c.”. La norma in sostanza impone a tutte le persone danneggiate dal medesimo sinistro stradale di partecipare al giudizio promosso anche da una soltanto di esse.

Tale norma appare assai difficilmente condivisibile, perché imporrà il litisconsorzio anche in ipotesi nelle quali di esso non v’è necessità: ad esempio, quando uno dei danneggiati abbia già transatto la lite; ovvero non abbia intenzione di domandare risarcimenti; od ancora abbia lasciato prescrivere il proprio diritto.

La norma creerà poi inestricabili e prevedibili empasse processuali. Si pensi all’ipotesi in cui più danneggiati nel medesimo sinistro, all’insaputa l’uno dell’altro, introducano altrettanti giudizi di risarcimento. Oggi opererebbero gli strumenti della connessione o della riunione ex art. 274 c.p.c.. Per effetto della riforma, invece, si perverrà all’assurdo che ciascuno dei giudizi adìti dovrebbe dapprima ordinare l’integrazione del contraddittorio – senza la quale qualsiasi sentenza sarebbe inutiliter data – e quindi provvedere sulla eventuale connessione o riunione. E quid iuris una delle vittime si sia costituita parte civile, perché ha subito danni alla persona, mentre gli altri danneggiati hanno subito solo danni a cose, e promosso il relativo giudizio dinanzi al giudice civile? Qui la norma sul litisconsorzio spoglia la vittima delle lesioni personali della facoltà di scegliere di formulare la propria domanda dinanzi al giudice penale, al fine di sfruttare l’efficacia vincolante dell’accertamento contenuto nella sentenza penale.

Infine, la norme in esame risulterà praticamente inapplicabile nei sinistri catastrofali. Si pensi agli urti coinvolgenti autobus con molti passeggeri a bordo; ovvero ai maxitamponamenti causati dalla nebbia con centinaia di feriti: in questi casi, secondo l’art. 140 cod. ass., tutti i danneggiati dovrebbero partecipare al medesimo giudizio, con quale beneficio per la celerità e la speditezza è agevole immaginare.

La delegificazione

Se ho ben contato, il codice delle assicurazioni contiene 146 deleghe regolamentari all’Isvap, aventi ad oggetto gli aspetti più disparati della disciplina del settore assicurativo: dal procedimento per il rilascio dell’autorizzazione al tipo di informazioni che le imprese debbono fornire obbligatoriamente agli assicurati, ai criteri di attuazione del c.d. indennizzo diretto nella r.c.a..

Molti di questi regolamenti saranno regolamenti di delegificazione, in quanto dovranno disciplinare materia in precedenza regolate dalla legge, che cesserà di avere efficacia subito dopo la loro entrata in vigore (ne sono un esempio i regolamenti previsti in materia di criteri per il computo delle riserve tecniche, ex art. 36 cod. ass., in precedenza regolati dalla legge).

Il codice delle assicurazioni non è dunque sfuggito a quel fenomeno caratteristico della produzione normativa degli ultimi anni, costituito da una serie dei deleghe “a cascata”, in virtù del quale il Parlamento delega la potestà normativa al Governo, e questo a sua volta la delega ad un singolo Ministro o ad un’autorità indipendente. Un fenomeno divenuto imponente, sfuggente, e per alcuni versi preoccupante.

Deve infatti ricordarsi che si ha delegificazione in senso tecnico, ai sensi dell’art. 17, comma 2, l. 23 agosto 1988 n. 400, allorché la legge, autorizzando l’esercizio della potestà regolamentare da parte di organi diversi dal potere legislativo, determini le norme generali regolatrici della materia e disponga l’abrogazione delle norme vigenti, con effetto dall’entrata in vigore delle norme regolamentari.

Nel caso del codice delle assicurazioni, invece, mentre l’abrogazione dei decreti legislativi 174/95 e 175/95 è prevista contestualmente all’entrata in vigore del codice stesso, le norme abrogate continueranno ad applicarsi sino all’emanazione delle disposizioni dell’Isvap, “e comunque” non oltre il 1° gennaio 2008 (art. 354 cod. ass.). Questo meccanismo è anomalo rispetto alla delegificazione in senso tecnico, perché quest’ultima produce la cessazione di efficacia delle norme delegificate dal momento di entrata in vigore dell’atto regolamentare, mentre nel caso del codice delle assicurazioni è previsto comunque un termine massimo di efficacia delle norme abrogate, siano stati o meno emanati i regolamenti di attuazione da parte dell’Isvap. Ciò potrebbe comportare il pericolo di un vuoto normativo, là dove nel termine suddetto non fossero ancora entrate in vigore le nuove disposizioni regolamentari.

Inoltre desta perplessità il fatto che il codice delle assicurazioni, nel disporre puramente e semplicemente l’abrogazione di norme di legge (ad es., quelle che oggi disciplinano i criteri per la costituzione delle riserve tecniche e la copertura di esse) non detti alcun principio generale regolatore della materia, sostanzialmente lasciando l’Isvap arbitro assoluto di essa. Vero è che l’Isvap sarà comunque tenuto al rispetto della copiosa normativa comunitaria, e che le prerogative di autonomia e terzietà di cui attualmente gode l’ente di vigilanza costituiscono ragionevoli garanzie di efficienza, ma resta il fatto che nel caso di specie ci troviamo di fronte ad una sostanziale “delega in bianco” in favore di un’autorità indipendente (l’Isvap), fenomeno che secondo autorevole dottrina suscita vari dubbi di legittimità costituzionale, posto che la delegificazione non può attuarsi attraverso l’opera di organi politicamente irresponsabili, perché privi di legittimazione popolare, quali sono le c.d. Authorities (15). Il Consiglio di Stato, nel parere sul progetto di codice delle assicurazioni (16), non ha escluso a priori che l’Isvap possa emanare regolamenti “indipendenti”, cioè su materie non disciplinate dalla legge. Ha però soggiunto che questa facoltà può essere esercitata solo a due condizioni: che la materia regolata non sia soggetta a riserva di legge, e che sia comunque la legge a fissare i criteri di fondo per l’esercizio del potere normativo da parte dell’Isvap.

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(1) Si tratta di un decreto c.d. omnibus, che affastella le norme più disparate secondo logiche imperscrutabili. La proroga del termine per l’adozione del t.u. in materia assicurativa sorprende, come si accennava nel testo, in quanto non si comprende – né alcuno ha spiegato – l’utilità di essa, dal momento che la bozza di d. lgs. era pronta e finita, già approvata dal Consiglio dei Ministri, ed in attesa soltanto della formale adozione con la veste del d.lgs. Secondo talune notizie di stampa – relata refero -, il rinvio sarebbe stato adottato non per motivi giuridici, ma per motivi politici, consistenti nelle divergenti vedute tra i vari partiti di governo circa il ruolo, le funzioni e la stessa necessità della sopravvivenza dell’ISVAP.

(2) Al contrario di quanto previsto in tema di esercizio dell’attività bancaria, per la quale la legge prescrive che l’autorizzazione della Banca d’Italia sia condizione necessaria non solo per l’esercizio dell’impresa, ma anche per l’iscrizione nel registro delle imprese (art. 14, comma 3, d. lgs. 1° settembre 1993 n. 385). E poiché la personalità giuridica, per le società di capitali, si acquista con l’iscrizione nel registro delle imprese (art. 2331 c.c.), ne consegue che in materia bancaria l’autorizzazione è elemento essenziale per la stessa venuta ad esistenza della società come persona giuridica, e non solo per il concreto svolgimento dell’attività d’impresa.

Sulla non necessarie dell’autorizzazione all’esercizio dell’impresa per la costituzione della società si veda Bavetta, voce Impresa di assicurazione, in Enc. dir., vol. XX, Milano 1970, 636 e nota 51.

(3) Trib. Trieste, 7 ottobre 1995, in Società, 1996, 319, con nota di Palmisano; Trib. Treviso, 1 febbraio 1985, ivi, 1985, 1095.

(4) Giannini, Diritto amministrativo, vol. II, Milano, 1993, 626.

(5) Si noti l’identità di tale norma con quella di cui all’art. 14, comma 3, d. lgs. 1 settembre 1993 m. 353, t.u. in materia bancaria.

(6) L’inasprimento delle sanzioni per l’attività abusiva costituiva oggetto di una espressa previsione della legge-delega (l. 29 luglio 2003 n. 229), la quale all’art. 4 demandava al governo la “riformulazione dell’apparato sanzionatorio”. Si noti che il codice delle assicurazioni fa dell’abusivismo un delitto, così superando una risalente tradizione legislativa di “mitezza” nei confronti degli illeciti connessi alla violazione delle norme sull’esercizio dell’attività assicurativa, che non hanno mai varcato la soglia della sanzione amministrativa o, al massimo, del reato contravvenzionale (cfr. Donati, Trattato, vol. I, cit., 341, lettera b).

(7) Cfr. artt. 8 e 15 Direttiva 5 novembre 2002 n. 2002/83, i quali peraltro hanno riprodotto norme già esistenti nella previgente disciplina comunitaria.

(8) Cfr. gli artt. 5 e 14 d. lgs. 1 settembre 1993 n. 385, i quali disciplinano rispettivamente la vigilanza sull’attività bancaria e l’autorizzazione all’esercizio, nonché le Istruzioni di vigilanza in materia di autorizzazione all’attività bancaria del 31 gennaio 1994, sez. IV (105° aggiornamento alla circolare Banca d’Italia n. 4 del 29 marzo 1988)..

(9) In particolare, dagli artt. 9, comma 2, lettera (c), e 17, lettera (d), d. lg. 174/95, nonché dal combinato disposto degli artt. 11, comma 2, lettera (c), e 17, lettera (d), d. lg. 175/95, i quali vietavano il rilascio dell’autorizzazione all’esercizio alle imprese i cui amministratori, direttori generali o sindaci non fossero in grado di garantire una sana e prudente gestione; dagli artt. 17, lettera (e), d. lg. 174/95 e 17, lettera (e), d. lg. 175/95, i quali vietavano il rilascio dell’autorizzazione all’esercizio se le persone fisiche o gli amministratori, i direttori generali ed i sindaci delle persone giuridiche, che detengono il controllo o una partecipazione qualificata nell’impresa assicuratrice non garantissero una gestione sana e prudente della stessa; dagli artt. 1, 4 e 6 d.m. 24 aprile 1997 n. 186, i quali prescrivevano che i soggetti i quali assumono o detengono una partecipazione di controllo o qualificata in una impresa assicuratrice debbono garantire una sana e prudente gestione, e che la relativa autorizzazione può essere sospesa nel caso in cui insorga un conflitto di interessi, anche potenziale, tra l’impresa assicuratrice e le persone (fisiche o giuridiche) detentrici di partecipazioni qualificate o di controllo.

(10) Morvillo, Onorabilità, professionalità e sana e prudente gestione: il decreto n. 186 del 24 aprile 1997, in Assicurazioni, 1997, I, 704.

(11) La bozza del codice delle assicurazioni consentiva l’adozione di provvedimenti “utili” o necessari al fine di tutela della sana e prudente gestione; il testo definitivo ha invece soppresso – inopportunamente, a parere di chi scrive – il riferimento alla “utilità”.

(12) Inzitari, Le responsabilità della banca nell’esercizio del credito: abuso nella concessione e rottura del credito, in Riv. dott. commercialisti, 2001, 457; il grassetto non è nell’originale. Nel senso che la sana e prudente gestione sia “principio generale” dell’attività bancaria si veda anche Minervini, Le regole e la banca, in Giur. comm. 2001, 5, 574.

(13) In questi termini la pressoche unanime dottrina formatasi sul concetto di “sana e prudente gestione” nella disciplina dell’attività bancaria: cfr. De Troia, Autorizzazione all’esercizio dell’attività bancaria: requisiti di onorabilità, qualità degli azionisti, sana e prudente gestione, in Banca, borsa ecc., 1996, II, 246; Inzitari, Le responsabilità della banca nell’esercizio del credito: abuso nella concessione e rottura del credito, in Riv. dott. commercialisti, 2001, 457; Bessone, Servizi di investimento e disciplina del contratto – Il principio di separazione patrimoniale, “sana e prudente” gestione di portafoglio, conflitto di interessi, in Giur. merito, 2002, 1411; Bernardini, La sana e prudente gestione tra quantità e qualità: il caso delle banche di credito cooperativo, in Cooperaz. di credito, 1999, 75. Secondo Boggio, La partecipazione delle banche nelle imprese industriali: il “tramonto” del principio di separatezza, in Banca, borsa ecc., 2001, I, 30, nota 89, il principio di sana e prudente gestione dell’impresa bancaria costituirebbe “interesse fondamentale della comunità giuridica”.

(14) Cass., sez. III, 27 gennaio 2005, n. 1655, inedita; Cass., sez. III, 30 marzo 2001, n. 4742, in Arch. civ., 2001, 977; Cass., sez. III, 22 febbraio 2000, n. 1971, in Foro it. Rep. 2000, voce Responsabilità civile, n. 343.

(15) Caringella, Il diritto amministrativo, Napoli, 2001, 356; esprime dubbi sulla legittimità di una delega legislativa alle autorità indipendenti anche Politi, voce Regolamenti delle autorità amministrative indipendenti, in Enc. giur. Treccani, vol. XXVI, Roma, 1995, 10. Contra, invece, si vedano Modugno, Riflessioni generali sulla razionalizzazione della legislazione e sulla delegificazione, in Studi in onore di Manlio Mazziotti di Celso, vol. I, Padova, 1995, 189, nonché Merusi e Passaro, voce Autorità indipendenti, in Enc. dir., vol. VI Agg., Milano, 2002, 186, i quali peraltro giungono ad una conclusione che, a parere di chi scrive, sfiora l’assurdo: e cioè che i regolamenti emanati dalle autorità indipendenti nelle materie di rispettiva “competenza” prevalgono non solo sugli altri regolamenti, ma addirittura sulle norme di legge.

(16) Parere 15 febbraio 2004 n. 11603/04, § 6.5.1, p. 16 del documento originale.

Consigliere della Corte di Cassazione, sezione terza civile. Magistrato, già applicato all’Ufficio Massimario della Corte di Cassazione. Per 16 anni è stato giudice del tribunale di Roma, dove ha presieduto per sette anni il comitato per la formazione dell'albo dei c.t.u.. Dal 1998 al 2001 è stato assistente di studio presso la Corte costituzionale. E’ membro del Consiglio direttivo della Associazione Italiana di Diritto delle Assicurazioni (AIDA); è stato membro per quattro anni della Commissione Giuridica dell'ACI. E’ stato docente nella Scuola di specializzazione per le professioni legali dell'Università Roma Tre e nella scuola forense dell’Ordine degli Avvocati di Latina. E’ stato altresì docente a contratto nella scuola di specializzazione in medicina legale dell’università di Foggia. Oltre a collaborare con numerose riviste giuridiche attraverso articoli, note e commenti, ha pubblicato diverse opere in tema di responsabilità ed assicurazioni, tra cui “Il danno biologico nella giurisprudenza del tribunale di Roma”, (Roma, 1997); “La risoluzione per inadempimento” (Torino, 2000); “Assicurazione della responsabilità civile auto e liquidazione coatta amministrativa dell'assicuratore” (Roma, 2000); “Il c.t.u. - l'occhiale del giudice" (Milano, 2004); “l nuovi danni non patrimoniali" (Milano, 2004); “Guida pratica per il calcolo di danni, interessi e rivalutazione” (Milano, 2005); “Sinistri stradali e rito del lavoro” (Milano, 2006); "Il danno alla salute" (Padova, 2009). Cura altresì la banca dati elettronica su CD-Rom “La responsabilità civile” (IPSOA), ed il software di calcolo “DIR - Danni, interessi, rivalutazione” (IPSOA).

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